涉矿经济犯罪辩护中刑法谦抑性理念的运用——涉矿经济犯罪不起诉理由阐述注销矿权的法律依据

我国现行探矿权退出制度浅析

来源：北京雨仁律师事务所2022-03-23 15:59

一、现行探矿权退出制度

根据《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记办法》（2014修订）等法律法规以及有关部门出台的文件，我国现行探矿权退出制度可以分为以下四类：

（一）探矿权人主动申请退出

根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）第二十四条规定，“有下列情形之一的，探矿权人应当在勘查许可证有效期内，向登记管理机关递交勘查项目完成报告或者勘查项目终止报告，报送资金投入情况报表和有关证明文件，由登记管理机关核定其实际勘查投入后，办理勘查许可证注销登记手续：

（一）勘查许可证有效期届满，不办理延续登记或者不申请保留探矿权的；

（二）申请采矿权的；

（三）因故需要撤销勘查项目的。”

探矿权人主动退出可以分为以下三种情形：

1.在勘查许可证有效期届满之前，探矿权人基于矿区范围内储量前景、开发成本、投资收益等考虑，需要撤销勘查项目的，主动申请注销勘查许可证；

2.探矿权具备转采条件，在办理采矿权过程中，探矿权人主动申请注销勘查许可证；

3.勘查许可证到期，不办理延续登记或者不申请保留探矿权的，办理勘查许可证注销登记。

（二）按照法律规定被动退出

2009年原国土资源部出台的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发[2009]200号)规定，“新立探矿权有效期为3年，每延续一次时间最长为2年，并应提高符合规范要求的地质勘查工作阶段。确需延长本勘查阶段时间的，省级以上登记管理机关应组织进行专家论证，并进行审查，可再准予一次在本勘查阶段的延续，但应缩减勘查面积，每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25％。”该文件首次确定了探矿权延续勘查区块面积递减制度。

《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）规定，“非油气探矿权延续时，应当提高符合规范要求的勘查阶段，未提高勘查阶段的，应当缩减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。”

自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（试行）（自然资规〔2019〕7号），再次强调探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积的25%，非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围除外，已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或深部勘查除外，其中油气探矿权可扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积。

以及《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）第二十一条规定，“探矿权保留期届满，勘查许可证应当予以注销。”

按照上述法律规定，探矿权被动退出可以分为两下两种情形：

1.未按照规范要求提高勘查阶段的，缩减勘查许可证载明勘查面积，勘查许可证面积被削减完毕后，探矿权则退出；

2.探矿权保留期届满未能办理采矿权的，注销勘查许可证。

（三）按照政策性文件规定被动退出

按照政策性文件要求退出主要分为两类：

1.基于生态保护政策退出

2017年2月中办、国办发布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，各省市相继发布关于生态保护红线的通知。

2017年7月，原国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》（国土资发[2017]77号），展开各类保护区内矿业权清理工作。

上述文件发布后，各省市陆续发布生态保护区内矿业权退出或者关闭的通告，大量的探矿权因为位于生态保护红线范围而退出。

2.基于产能调控以及矿山整合等政策退出

比如根据《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》（国办发〔2006〕82号）《国务院安委会办公室关于进一步规范煤炭资源整合工作的通知》（安委办〔2007〕7号）等文件，大量的煤炭矿业权退出。

（四）因存在违法行为被动退出

《矿产资源法》（2009年修正）第四十二条，将探矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证。《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）第二十九条、第三十条、第三十一条规定，探矿权人有违反该文件有关规定的行为，经负责地质矿产管理工作的部门或者登记管理机关责令限期改正，逾期不改正的或者情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证。

二、探矿权退出制度存在的问题

（一）探矿权退出制度分布零散

现行探矿权退出制度散见于《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》以及自然资源部门等有关部门发布的政策性文件，尚未形成系统完整的体系。

（二）制度及监管存在漏洞，导致不能及时有效退出

探矿权主动退出目前主要是勘查许可证到期后，探矿权人逾期不办理延续或者保留登记手续的，勘查许可证自行废止。勘查许可证到期之前，探矿权人主动申请退出的探矿权较少。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）第十条规定　“勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。石油、天然气滚动勘探开发的采矿许可证有效期最长为15年。”

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（试行）（自然资规〔2019〕7号）第七条规定，“以出让方式设立的探矿权首次登记期限延长至5年，每次延续时间为5年”。

按照上述规定，即使有“未提高勘查阶段的,应当缩减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%”，理论上从普查阶段开始的非油气探矿权最长持有年限可达11年。实践中，存在一些探矿权人取得探矿权后，并未有效开展地质勘查工作，长期停留在某一勘查勘查阶段，甚至超过10年的情形。

（三）政策性探矿权退出缺乏足够的法律依据

根据《行政许可法》（2019年修正）第七十条第（六）款规定，在法律、法规规定的应当注销行政许可情形下方可注销勘查许可证。

《自然保护区条例》第二十六条禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。第三十二条在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

环保部等十部门发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）要求“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”

根据上述规定，作为行政法规的《自然保护区条例》并未完全禁止在自然保护区内的勘查活动，环保部等发布的上述文件并不属于《行政许可法》第第七十条第（六）款规定的法律法规，据此要求探矿权人退出自然保护区缺乏足够的法律依据。

此外，现行法律法规并未对探矿权退出的程序，以及退出探矿权人的损失如何补偿做出明确规定，实践中因为政策性退出引发大量行政纠纷。

（四）探矿权退出后遗留问题不能得到有效解决

比如因探矿权人违法，登记管理机关或者地质矿产主管机关主动吊销勘查许可证后，但原探矿权人可能尚未向登记管理机关递交勘查项目完成报告或者勘查项目终止报告，未报送资金投入情况报表和有关证明文件。

现行法律法规并未明确探矿权人不递交或者不报送上述资料的情况下如何处理的问题。

三、探矿权退出制度完善建议

完善现有探矿权退出法律法规，将探矿权退出制度上升的法律法规层面，建立完善的探矿权退出补偿机制。

（一）将探矿权退出制度纳入新修订的《矿产资源法》

1.将探矿权主动退出制度纳入新修订的《矿产资源法》

目前的《矿产资源法》只有探矿权人违法的情况下，被吊销勘查许可证的有关规定，并没有探矿权人主动申请退出制度，考虑新修订的《矿产资源法》将探矿权主动退出的制度纳入，比如规定探矿权人在取得勘查许可证后，有效期届满前，可以向地质矿产主管部门或者原登记机关申请退出。

2.删除现行《矿产资源法》中有关探矿权倒卖牟利的规定

《矿产资源法》（2009年修正）第四十二条规定，将探矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证。根据百度百科，“倒卖”一词的贬义性，主要形成于中国古代重农抑商的主流思想，以及近代计划经济时期对私营买卖的严格限制和打压，与现行社会主义市场经济制度严重不符，考虑予以删除。