笔者按：《矿产资源法》修改早已提上日程，笔者在2012年就参加了据说当时是《矿产资源法》修改第十二稿的调研，时至今日，也不知道矿法修改进行到了多少稿，依稀知道的是自然资源部提交了一稿给司法部，司法部正在征求意见中，至于何时能定稿，还是个未知数，何时能提交给全国人大审议并通过，更是遥遥无期了。
现有《矿产资源法》于1986年10月1日实施，至今已有近四十年时间了，法律是规范经济秩序的，中国经济发展四十年来一个最大的变化是，从计划经济向市场经济过渡，中国经济在走向市场经济的过程中，尽管很缓慢、很曲折，甚至有时还有倒退，但毕竟是朝这个方向迈进，这也是规律，不以任何人的意志为转移。因此，诞生于计划经济条件下的第一部矿产资源法，部分规定已不适应市场经济条件下规范经济秩序的需要，《矿产资源法》的修改已成为必要。
为什么《矿产资源法》修改迟迟不能通过，笔者认为，主要是因部门之间相互不协调，导致矿法修改根本没有形成统一的思路和理念（认识），各个部门从自身利益出发，或者说就是草稿起草者个人的认识，相互之间互不服气，你争我吵，终于不能统一，当然也就不可能有定稿并通过了。
仔细阅读目前“市面”上出现的几件《矿产资源法》修改稿，如自然资源部的修改稿、司法部的征求意见稿等，整体感觉是：乱象丛生，对比1986年的矿产资源法，不客气的说，现在的修改稿是一种倒退，是一种乱象。不明白矿产资源法到底是要管啥，不尊重地质规律，不明白规制的对象矿产资源在国家发展中的重要地位等，结果是瞎子摸象、各自为政，胡乱出一稿应付差事。这种做法实在是害人不浅，影响矿法修改进程是小事，关键是搞乱了修法的思想和理念，体现在部门规范性文件方面就是违背矿产资源管理发展规律的文件不断出现，如万恶的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综﹝2017﹞35号）、出让方式全面改为竞争性的招拍挂等，严重阻碍了矿业经济的发展，其危害正在逐步显现。
笔者认为，相对于其他部门法律而言，唯有矿产资源法显得重要而特殊，其规制的对象矿产资源有其独特的特点，其在国民经济发展中的地位重要而不可替代，尤其需要有统一的思想和理念来指导修法的进行。
基于上述认识，作为一直从事矿产资源法律服务的律师，想把自己对矿法修改的一点思考提供给大家，希望对矿法的修改有所帮助，也真诚希望，在矿法修改方面，大家形成统一认识，并付诸行动，使新矿法早日出台。
后面笔者会分四个部分：一、矿法是管理法还是流转法；二、提高对矿产资源在民族经济发展中重要性的认识；三、遵循地质规律；四、正确认识矿业发展与环保的关系等四方面，提出自己对矿法修改的意见，敬请大家多多批评指正。
正本清源---矿法修改中需要秉持的思路和理念之一----矿法是管理法还是流转法
刘占国律师
为什么会提出这个问题，阅读当前市面上的矿法修改稿，有几个问题大家争论不休，但没有定论。如矿业企业股权转让与矿权转让的关系问题，究竟股权转让是否等同于矿业权转让需要审批，从财产流转的角度，答案是肯定的,不能等同，但是从管理的角度看，如果市场主体都以股权转让的方式来规避矿业权转让，矿业权转让审批的意义何在，矿业权转让职能管理部门还管什么，在现行法律框架下，你也不能说这种观点完全是错误的。之所以产生这样的毫无意义的争论，笔者认为主要是修法者没有明白，矿产资源法到底在规制什么，重管理，还是重流转，抑或是二者兼备。
笔者认为，矿产资源法应当是一部重管理的法，即矿产资源法规制的重点是：如何管理好矿产资源勘查开发的秩序，管理参与矿产资源勘查开发参与者主体的各种行为，而不是规范矿业权如何流转。
矿产资源法规制的对象矿产资源的不可再生性、耗竭性决定了对矿产资源的保护是永恒的主体，在开发中保护是矿法坚持的基本原则。而保护的重要手段就是管理，通过法律条文对矿业权、对参与矿产勘查开发的主体进行管理。
86年矿法第一条规定：为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，根据中华人民共和国宪法，特制定本法。
该条规定非常明确的提出了，对矿产资源的保护是该部矿法的主要目的，对矿产资源的保护贯穿于矿产资源的勘查、开发利用全过程中，这无疑是对的，是正确的。
同时，笔者需要提醒的是保护与开发的关系问题，二者是相辅相成的，保护的目的是为了更好的开发，比如对共伴生矿要求综合勘查与开发、对勘查单位资质的要求、对采矿权人三率的要求等，都体现了物尽其用的观念。绝对不是以保护为名，阻止对矿产资源勘查开发的进程。
坚持对矿产资源在保护中开发的原则，体现在法律规范上，主要规范两大方面：用李裕伟老师的话说，就是矿业权管理的两个轮子：自然资源产权管理轮子和矿业活动行政管理的轮子。矿业权的产权管理在于处理产权出让者与产权受让者之间的经济关系，内容包括矿业权取得、延续、保留、注销等，还有是矿产资源储量的管理等；矿业权行政管理功能是对矿业活动进行执法监督管理，内容包括依法探矿采矿、依法使用土地、探采计划、劳动安全、环境保护、社区和谐发展等方面。法律手段方面，对自然资源产权管理以登记为手段，对矿业活动管理以许可为手段。
因此，从对矿产资源重点进行保护的角度，矿产资源法应当是一部重管理的法，以登记、许可为手段，从矿业权到对相关主体对矿产资源进行勘查、开采的全过程进行管理，确保不可再生的矿产资源能够达到物尽其用的效果。
另一方面，从矿业权的属性方面讲，矿业权是一种用益物权、是一种财产权。我国宪法、原民法通则、原物权法、民法典对矿产资源的所有权、用益物权属性进行了规定。
我国宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”矿产资源法进一步明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
原民法通则第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中对采矿权的主体、内容、法律保护等方面进行了原则性表述。其中第八十一条第二款规定：国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。但遗憾的是原民法通则并没有涉及探矿权。
原物权法第一百二十三条及民法典第三百二十九条明确规定：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。进一步明确了矿业权的财产属性。
尽管大家对探矿权究竟是用益物权还是知识产权等有争论，但从本质上并没有否定探矿权的财产属性。另外，不同赋存条件下的矿产资源，其风险性同，如沉积型的煤、铁等矿产资源相对于其他矿种如金、铜等在探矿权阶段其风险是不同的，但我们应当将该种风险判断交给市场，由市场主体进行判断，并不能因此而否定探矿权的财产属性。
正是基于矿业权的财产属性，而我国民法典对物权、用益物权、担保物权等财产权利其取得、流转等有了非常详细的规定，已经形成了较为稳定的交易规范，因此，就没有必要在矿产资源法中再次对矿业权的流转等进行规范。同时也避免，矿产资源法在矿业权流转方面的规制与其他法律法规存在冲突。例如矿业企业股权转让与矿业权转让问题，股权与矿业权本身就属于性质不同的两种财产权利，不能把股权转让等同于矿业权转让由矿业权管理部门进行审批。矿业权管理部门只要牢牢记住对矿业权人从事矿产勘查、开采的行为进行全过程监督管理就可以了。
正是基于上述两方面的考虑，笔者认为，矿产资源法应当定位于是一部管理的法律，而不是规制矿业权流转的法律，让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。矿产资源法只要把矿产资源的勘查、开采全过程管理好了，矿产资源法中对矿产资源保护的目的就实现了。
正本清源---矿法修改中需要秉持的思路和理念之二--要体现矿产资源在民族经济发展中的基础地位
近几年来，在矿业产业发展中有两件事情，严重影响了矿业的正常发展。第一是矿业权出让方式，由最先的申请在先、招标两种方式到包括该两种方式在内的挂牌、拍卖、协议出让等五种方式再到目前的全部实行竞争性出让方式，尤其是全面取消申请在先出让方式，矿业权出让价格越高越好，把普通的建筑用砂石料，拍出了金子般的价格；第二是2017年7月1日实施的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（以下简称“财综35号文”），不分是否是国家出资，提前在探矿阶段征收高额的出让收益。该两种制度，不仅扼杀了矿业权人投资矿业的积极性，而且提高了矿业权人持有矿业权的成本，基于矿产资源是工业粮食的特点，整个拉高了我国民族工业产品的生产成本，降低了民族工业产品在国际上的竞争力，其对我国整个经济发展的影响是毁灭性的，而且影响至深、致远。
为什么会出现上述明显的问题，重要的一点是，管理部门没有认识到矿业产业在国民经济和社会发展中的重要地位及其战略意义，没有从民族工业发展的大局去布局矿业的发展。
关于矿产资源的重要性及矿业在国民经济和社会民展中的地位，在原地质矿产部政策法规司、地质勘查计划管理司编写的三个法规释义中有明确的表述：“矿产资源是人类社会赖以生存发展的重要物质基础，是人类生产和生活资料的重要源泉。矿业是国民经济的基础产业，矿产资源的开发利用直接关系到国民经济发展的全局和长远，也与人民生活条件和生活质量的改善息息相关。”
关于矿业税费问题，西方矿业发展成熟国家的作法一贯坚持“轻徭薄赋”的作法。以最具代表性的美国为例：美国对可标定的矿产，即除油气、煤炭、硫磷钾和砂石粘土的矿产连权益金都不收，但公有土地是要收费的，售价每英亩2.5-5美元。2007年引得众议院一批议员群起而攻之，提出了一个H.R.2262号提案，大呼国有资产贱卖流失，要求提高收费额度。这个法案在众议院通过了，但受到参议字的抵制，未获通过。参议院多数党领袖哈里.里德表示，我们需要的是实在的与合理的矿业法改革，要多理解矿业的重要性，反对增加收费的议员的主要观点是：第一，硬岩采矿提供了17万个高工资岗位，年工资总额70亿美元，年生产价值160亿美元的金属；第二，美国矿业为本国制造业提供了50%的金属原材料；第三，美国矿业提供的金属在国防装备制造业中起到极为重要的作用，是国家安全的保障因素；第四，H.R.2262号提案将增加矿业税费，将导致提高对国外资源的依存度；第五，该法案会削弱美国的矿业，从而降低美国制造业的竞争力（《矿业权与矿政管理-中外矿事纵横谈》李裕伟著）。
看看美国的作法，一个世界强国对矿业的发展有如此认识，更何况我们呢？！！！
我国的矿政管理，一段时间，在矿业税费收缴方面的作法是正确的。收取的探矿权、采矿权使用费，矿产资源价款，资源补偿费都是比较低的，使用费收费标准与世界其他国家相比，大约低三分之一至一半，保持了矿业行业平稳健康发展。而且还规定了相应的减免、分期缴纳政策。但自从1998年国家实行大部制改革，成立国土资源部之后，矿业管理部门的一部分人，不懂矿业基本情况，一味的照搬土地政策，在矿业税费领域逐步走向全面竞争，导致矿业收费急剧提高，尤其是探矿权全面竞争出让，价高者中，试想谁愿意化钱去买一个高风险的探矿权？导致没有人参与矿产勘查，矿产勘查工作基本处于停滞状态，矿产资源保障从何而来。
“财综35号文件”的出台，对于矿业行业来说，更是雪上加霜。不仅把收费标准交给地方，导致收费高而且乱，而且在探矿阶段提前征收，加速了矿业企业的“死亡”，一个探明储量的金矿，面临几十亿的矿业权收益要缴纳，建设资金从何来。让人遗憾的是，尽管各界人士对于废止35号文件的呼声很高，而管理者却我自“岿然不动”，依然坚持其错误的做法，其对矿业行业的打击、对我国民族经济发展的负面影响，随着时间的推移，会越来越明显。在全世界面临经济下行、新冠疫情影响下，在矿业领域仍在坚持全面竞争性出让、坚持执行35号文件，对“工业粮食”采取高标准收费、提前收费，真的是“杀鸡取卵”“饮鸩止渴”。
因此，认识矿产资源对民族工业发展的重要性，坚持矿业行业在国家发展中的基础产业地位，并将该种认识落实到矿产资源法修改的实际行动中，是矿法修改的重要原则，是矿法修改的重中之重。
正本清源---矿法修改中需要秉持的思路和理念之三----遵循地质规律
矿产资源法规制的对象是矿产资源，矿产资源具有自身的特点，有很强的地质规律性，矿产资源的勘查、开发，一定要遵循地质规律，才能把有限的资源找到，并进行合理开发综合利用。因此，矿产资源法的修改，务必遵循矿产资源地质规律。
为什么说矿业权出让尤其是探矿权出让全面走向竞争性出让是错误的，除了前面所说的，提高了市场主体持有矿业权的成本、挫伤了参与矿产勘查者的积极性之外，从地质规律的角度看，该种做法完全违背了地质规律，高风险性是探矿权的典型特征，据统计，世界范围内找矿成功率是1-2%。国家在出让探矿权时，矿业权竞争主体还不知道将来能否找到矿，就先需要给国家缴纳一笔钱（出让收益），不符合经济规律，同时严重打击投资者投资找矿的积极性。
基于探矿权投入的高风险性、长周期性，对于矿产勘查工作的管理坚持的基本原则应是鼓励市场主体参与到找矿行动中来，就探矿权取得（出让）而言，应该坚持申请在先的出让方式，坚持“轻徭薄赋”，尽可能少收税费。
国土资源部2006年12号文发布之前，我国在矿业权尤其是探矿权出让方式上，保留了高风险矿种以申请在先方式出让的原则，这样的做法无疑是正确的。随着土地财政的“好处”逐步显现，随着集土地、矿政管理于一身的国土资源部的成立，在矿政管理方面全面照搬土地管理方式，不区分土地与矿产不同的自然特征，需要遵循不同的地质规律，一概照搬土地管理政策，照搬的结果是把矿业“管死了”。
在矿政管理方面违背地质规律的做法很多，如同一垂直投影范围内不同矿种的矿业权分置、同一矿种分层设置矿业权、“集中找矿”行动等，都是不遵循地质规律的作法。但对矿业发展具有重大影响的还是取消探矿权申请在先出让方式，全面走向竞争性出让的“出让方式的改革”。
在矿业权出让尤其是探矿权出让方面全面照搬土地管理明显是错误的，管理者以“申请在先”“协议出让”会滋生腐败，因此取消该种出让方式，这种托词也是错误的，恢复“申请在先”的探矿权出让方式才是正确的选择。
规律是不以人的意志为转移的，顺者昌、逆者亡。遵循地质规律进行矿政管理，才会使矿政管理最大程度的发挥作用。让那些懂矿的人制订政策法律，让懂矿的人去管理矿业，矿业发展才能更顺畅、少些曲折。笔者作为矿产能源领域提供法律服务的专业律师，深感近些年来矿政管理的复杂和曲折；而涉矿刑事案件，更因司法者不懂矿，错案较多。
正本清源---矿法修改中需要秉持的思路和理念之四----正确认识矿业发展与环保的关系
当前，矿业勘查、开发与环保的关系，可以用“谈虎色变”“水火不容”来形容。环境保护不仅是矿产勘查开发主体应尽的义务，也是其他社会参与者应尽的义务，本身是正常的事情。自从“两山论”出台后，一些基层管理者，尤其是省部级管理者，不知道是什么原因，只讲环保，不讲发展。在矿业领域，要求保护区内矿业权退出、乱设生态红线，把矿业权人整得鸡犬不宁，不仅严重侵犯了已有矿业权人的合法财产权益，而且严重影响了矿业勘查开发的进程。笔者曾经参加了一家大型矿业央企“生态红线、保护区内矿业权退出问题调研”，仅一家企业需要退出的矿业权就120多个，有的是一家三代人就在该矿区生活，一下子让矿业权退出后，这些人员的生产生活安置都成了问题，一度造成了社会局部区域的不稳定。
矿政管理部门在“生态红线、保护区内矿业权退出问题”方面，更是乱象丛生。2019年9月11日，自然资源部办公厅发布的《自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》（自然资办函（2019）1574号），规定县级以上人民政府可以对矿山做出关闭决定，该文件对决定矿山关闭后，如何对矿业权人进行赔偿只字不提。典型的“管撂不管接”型的管理思路，笔者就遇到三期县级人民政府依据该文件关闭矿山并注销采矿许可证做法，当然是提起行政诉讼了，对于这种无厘头的“瞎子摸象”式的政策应坚决抵制。
究竟什么样的矿产勘查开发与环保的关系才是正常的？笔者认为，正确处理此种关系仍然要在坚持矿产资源的重要性、基础产业地位、遵循矿业地质规律的前提下去探讨。矿业开发是前提，在开发中保护环境，这才是正常的二者的关系，绝对不能因噎废食，只强调环保，不进行矿业开发。实际上部分环境问题就是在矿业开发中产生的，当然对破坏的环境要进行治理，不能因为会对环境进行破坏，而停止矿业开发。
当前，就矿业勘查开发与环保的关系而言，现实生活当中，确实环保工作做的不够，只顾开发，不顾环保。原因也是多方面的，一是我国处于经济发展的初级阶段，整体环保意识、环保的投入远远不够，还有就是监管部门在管理过程中执法不严等原因造成的，再者就是制度上的缺陷，就环保治理工作，一定要让环境受破坏区域的老百姓说了算，听取他们的意见。现在的矿区出现的是开发者赚钱走人，把污染的环境留给了矿区，留在了当地，这种现象应当在矿法修改中进行规范调整。
在正确处理矿业勘查、开发与环保治理方面，我们应多学习矿业发达国家的做法，例如美国，到2016年美国建立了25800个保护区，覆盖国土面积1294476平方千米，占国土面积的14%。美国的保护区共分为十类，在美国十类保护区中，只有占国土面积2.19%的国家公园禁止申请新的矿业权。这点面积禁止矿业活动，美国的矿业公司都很知足，没有任何意见，矿业开发和环境保护各得其所，相安无事。
因此，在矿法修改过程中，正确处理矿业发展与环保的关系，在项目立项、勘查、开发过程中全方位对环境进行保护，既要保证对人类生产生活具有重要作用的矿产资源的合理开发，又要兼顾对在开发中破坏了的环境进行恢复治理，使二者协调发展，而不是对立的、片面的强调某一方面。
（北京雨仁律师事务所：刘占国）
