近两年，雨仁律师团队在办理多起矿山企业涉嫌非法占地案件时发现：矿山企业违法用地行为具有一些突出的特点，且体现出一定的行业普遍性。司法机关与有关部门在处理此类案件时应充分考虑这些行业特点与普遍性问题，慎重追究企业的刑事责任。同时，相关部门在制定和修改有关法律法规政策时，也应根据矿业用地的特点，从制度设计层面进行优化与完善。
一、矿山企业违法用地案件的特点
（一）违法用地面积大
在我们办理的多起非法占地案件中，涉案企业涉嫌非法占用的土地面积少则数百亩，多则数千亩，且大多为农用地，包括耕地、林地、草地等，这与采矿行业的用地特点具有密不可分的关系。矿山用地一般涉及采区、仓储区、加工选冶区、尾矿库、排土场、工业广场、生活区等，用地规模较大。且矿区大多位于偏远地区和农牧区，经常需要征占农用地。因此一旦矿山企业用地手续不完备，未完成农用地征占审批，就极易触发“非法占用农用地罪”的刑事风险。
（二）违法用地时间久
矿山企业，尤其是大中型矿山，由于其建设、开发周期较长，故占地时间也较长。有些矿山企业从建设期开始，用地审批手续就不完善，此后又由于种种原因，始终未能完成用地审批。导致违法用地状态持续较长时间，有些甚至长达十余年。这一点，在内蒙古自治区“倒查”案件中，体现得尤为明显。
（三）违法用地比例高
“比例高”主要体现在两个方面：一是就单个企业而言，其违法用地的面积占总用地面积的比例较高。不少企业都是只获得了一部分土地的用地审批许可，实际却占用了大量的土地。二是就行业整体而言，存在违法用地行为的矿山企业在所有企业中占比较高。还是以内蒙古自治区为例，相关资料显示：自2008年以来，全区仅有58宗煤矿办理了土地使用手续，约占整个自治区500多宗在期采矿权的11%，其余近90%的煤矿企业均未获得用地审批。如此高的违法比例，足以说明违法用地这一现象非常普遍。
二、矿山企业违法用地的成因分析
（一）现行土地管理制度与矿业用地之间的矛盾，是导致矿业用地普遍性违法的根本原因
根据我国《土地管理法》《森林法》《草原法》等相关法律法规的规定，采矿用地属于建设用地，需要征占林地、草原等农用地的，必须经林草行政主管部门审核同意后，再依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。整个审批流程十分繁杂、漫长，要经历征收补偿、农用地转用、招拍挂出让等一系列过程，期间存在各种不确定性的因素。并且，我国对于建设用地实行指标控制制度，即对各地区的建设用地规模进行总量控制，各级政府在一定时期内的建设用地指标是有限额的，不能无限制地进行建设用地审批许可。
采矿用地，尤其是露天开采的煤矿用地，需要占用的土地面积往往都较大，而且一般都是在农牧区，需要征占的都是农用地。占地面积大、多涉及农用地，这样的用地特点，与国家对农用地的保护政策和对建设用地的指标控制政策形成了天然的冲突，也决定了采矿企业一般都很难获得足够的建设用地指标。现实中，受限于建设用地总量控制及年度计划指标、农转用总量控制等因素，采矿用地保障严重不足，矿山企业经常面临“有采矿权，无土地使用权”的困境。用地难、违法用地多，长期以来都是整个采矿行业的痛点与顽疾。
近些年，国土资源主管部门先后在广西、云南、内蒙古、山西等地开展矿业用地方式改革试点，对试点地区的采矿用地以“临时用地”替代建设用地审批，目的就是为了优化矿业用地方式，解决行业难题。
（二）地方政府在特定时期内为追求经济发展，允许企业未批先建，是导致违法用地现象多发的外部原因
我们在办理部分案件中发现：有些矿山企业的违法用地行为，是在地方政府的默许甚至鼓励下进行的。而地方政府之所以这么做，主要就是为了促进本地的经济增长与发展。
以我们办理的一个案件为例：2005年，A公司与某县政府签订招商引资协议，约定去该县投资开发煤矿并建设配套项目，当地政府协助其办理采矿许可证、土地使用权证等相关证照。协议签订后，A公司就开始进行投资建设，并积极办理各项行政审批手续。当地政府也先后多次召开会议，研究部署给A公司的优惠政策，包括土地征收、出让等方面的优惠。为了尽快让A公司的项目建成投产，尽早为地方创造利税收入，政府会议中多次提出各部门都要全力支持配合A公司的项目建设，允许A公司“先上车 后买票”，甚至在采矿权证尚未办理完成时，就要求A公司先行开采，在当年度完成一定产量的任务。在当时的时代背景和大环境下，A公司作为招商引资进入该县投资的企业，只能听从于地方政府的安排，进行未批先建，以配合地方政府完成招商引资任务。未批先建、违法用地都是在该县政府的主导和支持下进行的，这也是导致A公司违法用地的重要原因。
据了解，类似于A公司的这种情况在很多案件中都存在，体现出一定历史时期内的时代特点。
（三）部分矿山企业自身合规意识淡薄，是导致其违法用地的内在原因
当然，不可否认的是，部分矿山企业违法用地，是由于其自身法律认识不足，合规意识淡薄。有的企业认为，用地审批手续并不重要，即便不合规，也只是行政违法，交点罚款即可，根本不知道违法占用农用地，造成农用地严重毁坏且数量较大的，还可能涉嫌刑事犯罪；有的企业认为，既然已经取得了合法采矿权，自然就有权占用矿区范围内的土地进行开发利用，却不知道还要按照土地管理的相关规定办理用地审批许可；还有的企业就是为了逃避缴纳高额的土地出让费用，故意不办理用地许可，而非法占用土地。
三、对矿山企业违法用地行为应慎重追究刑事责任
（一）应坚持罪刑法定的基本原则
罪刑法定是我国刑法的一项基本原则，《刑法》第三条规定：法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。在处理矿山企业涉嫌非法占用农用地案件时，应严格遵循该原则。
这一点，在处理行为人涉嫌非法占用草原类案件中尤为重要。2012年11月22日，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）开始施行。在该解释出台前，我国法律及司法解释中并无明文规定未经审批占用破坏草原的行为构成犯罪，实践中认识也不统一。直至该解释施行之后，此类行为才被作为非法占用农用地罪来认定。由于该司法解释属于创设性解释，根据罪刑法定的基本原则，对解释施行前的行为不应溯及既往。因此，对2012年11月22日之前未批先占草地的行为，不应按犯罪评价。
内蒙古自治区出台的有关政策文件中亦体现了对2012年11月22日前后的行为要区别对待，对于2012年11月22日之前的未经审批占用草原的行为，仅需进行行政处罚，而不予追究刑事责任。
（二）应坚持主客观相统一的原则
非法占用农用地罪的主观要件为故意，即行为人明知占用农用地改作他用的行为违反土地管理法规，而且将农用地改作他用会造成大量农用地被毁坏的结果，还积极追求或放任这种结果发生。在处理矿山企业涉嫌非法占用农用地案件时，应注重考察其主观上是否具备犯罪故意，坚持主客观相统一原则，避免客观归罪。
如上所述，导致矿山企业违法用地的原因是多方面的。现实中，有些矿山企业虽然客观上实施了未批先建行为，违法占用了林地、草地等农用地，但企业及相关责任人实际上并不具有非法占地的犯罪故意，这么做实属不得已而为之，且很多是在地方政府的支持和默许下进行的。如前文提到的A公司，该公司自成立后一直在积极地申请用地审批，并支付了征地补偿款等各项费用共计数千万元。没能及时完成全部用地审批手续，主要是囿于地方政府的建设用地指标不足，无法及时为A公司办理农转用审批。可见，未完成用地审批这一结果，并非A公司积极追求或希望的，而是由客观原因所导致的。而地方政府当年又要求A公司尽快建成投产，在此情况下，A公司只能进行未批先建。要求其违背地方政府的要求完全依法依规地开展建设，显然不符合当时的现实情况，不具有期待可能性。
对于矿山企业而言，如果其主观上不具有非法占用农用地的犯罪故意，客观上也积极地履行了自己的主要义务（申请用地审批、支付各项征占地费用等）。在这种情况下，就不宜追究矿山企业及相关人员非法占用农用地罪的刑事责任。
（三）应坚持尊重历史、保护行业的原则
如前文所述，未批先占、违法用地是整个采矿行业的“通病”。产生的原因是多方面的，其根本原因在于矿业用地制度的不合理，重要原因在于特定时期内地方政府追求经济发展、鼓励企业未批先建的政策导向，而企业自身的责任可能是次要的。因此，在处理此类案件时，应充分考虑这些特定的时代背景和行业特点，避免“一刀切”地教条执法，慎重适用刑法追责，以保护企业，尤其是民营企业及企业家的合法权益，保护采矿行业的持续、稳定发展。
四、关于防范及处置矿山企业违法用地行为的建议
（一）对矿山企业的建议
非法占用农用地罪是矿山企业比较容易触犯的一个罪名，尤其是近几年，随着国家对侵害土地资源违法犯罪行为的打击力度不断加强，此类案件明显增多。在这种形势下，矿山企业的用地合规管理变得更加重要。矿山企业务必高度重视用地的合规性，做好事前防范和事中应对，及时发现和化解违法用地的行政违法及刑事犯罪风险。
（二）对司法机关及监管部门的建议
司法机关在办理矿山企业非法占用农用地案件时，要考虑采矿行业的特点和背景，对企业违法用地的原因、目的、占地面积大小、土地破坏程度高低、企业事后补救行为等作全方位考察，仔细考量违法行为的客观危害性及主观可归责性，对违法企业做出合理合法、恰如其分的处理。对其中不宜追究刑责的行为，要依法作出撤销案件、不起诉决定或无罪裁判。
国土、林草等相关监管部门一方面要加强日常执法监督，及时纠正、制止企业及其他用地主体的违法用地行为，避免自身失职渎职风险；另一方面，也要对矿山企业及其他主体加强事前引导，完善审批流程，提供审批便利，对积极办理用地手续的主体及时给予审批，对因历史遗留问题等所导致的违法用地行为，要协调相关部门妥善处理。
（三）立法完善建议
矿业领域之所以会存在大量的未批先建、违法用地行为，其根本原因，还是在于矿业用地制度本身的不合理之处。因此，推进矿业用地制度的改革和完善，才是纾解矿业用地之困的根本之道。相关部门在制定和修改有关土地、矿产资源管理的法律、法规、政策时，应根据矿业用地的特点，考虑矿业用地的现实困境，吸取采矿用地改革试点的成功经验，从制度层面进行优化设计，从而避免出现大范围的“制度性违法”。
具体而言，可从以下几个方面予以完善：
一是完善矿业临时用地制度。新施行的《土地管理法实施条例》第二十条规定：“临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。”根据本条，建议在矿产资源法及相关行政法规修订过程中，增加关于矿业临时用地的规定，对于矿山露天采区、排土场、仓储区、临时性建筑物等用地区域，可授权办理临时用地手续，并适当放宽用地期限，如最长不超过采矿权期限，以此来解决矿山临时用地需求。
二是增加集体经营性建设用地的供地方式。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均规定：对于土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。现实中大多数矿山均位于农牧区，需占用的土地也多为集体土地。因此，除传统的建设用地审批外，对矿业用地可增加集体经营性建设用地的供地方式。相关部门及地方政府在制定有关规章、政策时，可对此作出进一步细化和完善的规定。
三是简化矿业用地的审批条件与流程。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）明确规定，要积极推进“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。依据该意见，有关部门今后在制定具体实施细则时，要注重将矿业用地与矿业权出让相衔接，简化矿业用地的审批条件与流程。如可以规定：实施采矿权和建设用地使用权联合出让；或者对通过出让取得采矿权的主体，可直接以协议出让方式获得采矿权范围内的土地使用权；等等。以此减轻企业的用地审批负担，落实“净矿”出让的改革举措。
（北京雨仁律师事务所：栾政明 汪婷婷）
