一、案情简介

2008年初，某县纪委通过招商引进某公司兴建年产120万吨玻璃石英砂深加工项目，成立了原告A公司。同年，原告A公司取得该县某石英砂采石场采矿权。2009年3月7日，县政府印发《区域玻璃用石英岩资源整合实施方案的通知》，决定由被告县国土局等单位实施区域玻璃用石英岩资源整合，确定将A公司已取得采矿权与该县另一宗石英砂采矿权进行资源整合，作为前述120万吨玻璃石英砂深加工项目首期资源保障。

2009年7月14日原告A公司与被告县国土局签订《招商引资协议书》，主要约定：一、被告取得玻璃用石英岩矿整合矿区开采确权，确保储量不低于300万吨，并为原告办理案涉整合区采矿许可证（期限5年以上）；二、原告A公司在取得整合矿区开采权证后即按照《石英砂开采加工建设项目申请报告》的进度安排进行项目具体实施。2009年8月4日，省国土资源厅审批同意以市场方式出让案涉石英岩矿采矿权。协议签订后，经双方商议，该采矿权出让前期相关费用（如采矿权前的矿区地质勘查、矿产资源储量评审、采矿权价款评估等）由原告A公司暂时垫付，将来在采矿权出让后再从价款中支付。为此A公司于2010年7月22日为被告垫付项目整合费用合计949686元。2011年7月4日，省国土资源厅审批同意组织实施案涉石英岩矿采矿权出让实施方案。

2013年2月，因该市220千伏输变电线路压覆案涉石英岩矿矿体，后虽经双方多次协商寻求解决方案，最终该采矿权仍然无法付出实际开采。截止起诉前，原告A公司按合同约定完成投资1197350元，并支付人员工资1514600元。原告A公司因此诉至法院，要求：1、解除原、被告签订的《招商引资协议书》；2、判令被告返还原告支付给被告的整合工作直接费用及利息，赔偿原告按照合同约定投入的损失以及因其违约造成的可得利益损失。

二、法院观点

一审法院归纳，本案的争议焦点有三个：

争议焦点一：原告A公司的起诉是否超过起诉期限或者超过诉讼时效？

本案系原告A公司对被告县国土局未履行案涉《招商引资协议书》而提起的行政诉讼，应适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。而关于诉讼时效，根据案涉《招商引资协议书》内容，不能确定协议的履行期限，被告也未书面明确表示不予履行相关的义务。根据最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效若干问题的规定》的第六条规定，原告于2019年9月2日向提起诉讼，并未超过诉讼时效。

争议焦点二：原告请求解除《招商引资协议书》是否应予以支持？

本案系行政协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对于协议的成立、履行、解除等情形，可以适用合同法的相关规定。2009年7月14日原告A公司与被告县国土局签订《招商引资协议书》，约定将案涉璃用石英岩矿出让给原告。2013年2月，因高压变电项目压覆在该石英岩矿矿体上，导致该矿无法开采。原、被告双方签订的合同实际已无法继续履行，属于可以解除合同情形。

争议焦点三：赔偿标准应如何计算？

根据《中华人民共和国合同法》第九十七条（注：现已变更为《中华人民共和国民法典》第五百六十六条）规定：”合同解除后，尚未履行的，中止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”原告A公司有权要求被告县国土局赔偿损失。但在签订、履行《招商引资协议书》过程中，被告积极整合案涉采矿权，上报审批手续并获得批准出让该采矿权，后因市220千伏输变电线路圧覆，造成该采矿权无法出让，导致双方的合同目的不能实现，并非被告主观原因，因此，本案赔偿标准应基于直接损失考虑。原告前期为被告垫付的整合工作费用949686元，因该资金被占压，会造成一定的利息损失，故对原告要求被告返还垫付的整合工作费949686元及利息，予以支持。原告为承接该项目共投资1197350元及支付人员工资1514600元，该两项损失属于直接损失，原告对合同已实际不能履行应当作出正常判断，并应采取措施防止损失扩大，再基于政府信赖原则综合分析，对于该项经济损失，被告应承担70%的赔偿责任，原告安应承担30%的过错责任。另原告请求被告赔偿可得利益损失1800万元，该损失是预期利益损失，且没有证据予以证明，该项诉讼请求不予支持。

最终，一审法院判决：

一、确认原告与被告签订于2009年7月14日的《招商引资协议书》自2019年9月2日解除；

二、被告于本判决生效后一个月内返还原告垫付的整合工作费用949686元及利息（利息自2010年7月22日起至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至还清款之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；

三、被告于本判决生效后一个月内赔偿原告直接损失共计1898365元；

四、驳回原告A公司其他诉讼请求。

被告不服提出上诉，除了一审法院前述观点外，针对上诉人县国土局提出的“案涉《招商引资协议书》第一条违反了原国土资源部发布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第八条、第九条的规定，属于无效合同条款。”的上诉意见，二审法院认为，“《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》既不是法律，也不是行政法规，即使案涉协议第一条的约定与该规定不符，也并不导致相应条款无效。”最终，二审法院维持了一审判决。

三、法律分析

首先，笔者认为法院判决由县国土局对A公司的直接投资损失予以赔偿，基本符合公平原则，在一定程度上保护了投资人的权益。本案中，A公司基于对该县招商引资政策及政府信任，签订了《招商引资协议书》并按照约定履行了投资义务。后因高压变电项目压覆，导致协议无法实际履行。因协议的解除确实导致了A公司产生损失，故法院根据各自责任按比例对所应承担的投资损失进行了认定。

其次，对于《招商引资协议》其性质属于行政协议，从协议的签订、履行、解除以及争议的解决，除了适用《民法典》以及民事诉讼法的相关规定外，还应当符合行政法的相关规定以及行政诉讼法的要求。

最后，在笔者所接触到的一些因招商引资而引发的相关争议中，投资人基本都是出于对地方政府的承诺及信任，决定在当地进行项目投资。基于对政府的信任以及其所处于的优势地位，相关投资协议内容往往比较简单也不全面，特别是在双方权利义务的约定、争议的解决以及违约责任等方面。一旦出现纠纷，投资者存在无法通过合同的约定获得充分保护的不利情况。由于投资成本大，开发周期长，矿业政策变化快等多重因素影响，笔者在此建议，对矿业项目投资应及时全面做好前期调研、调查工作。特别是在拟定相关协议时，针对双方的权利义务，以及由于政策变化或特殊情况导致项目无法开展或成本增加时的处理应当予以明确，必要时应当委托专业律师协助开展相关工作。

（北京雨仁律师事务所：计珺）