矿业权出让收益是矿山企业取得矿业权过程中需要支出的一笔费用，其作为我国权益金制度改革的组成部分，具有强制性和法定性，体现了国家所有者权益。

一、矿业权出让收益制度的确定过程

2015年9月21日，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中要求坚持以推进供给侧结构性改革为主线，以维护和实现国家矿产资源权益为重点，以营造公平的矿业市场竞争环境为目的，建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。

2017年4月13日《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（简称29号文）中规定，“在矿业权出让环节，将探矿权、采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。”

为落实29号文的精神，2017年6月29日，财政部、原国土资源部发布《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（简称“35号文”），正式明确了矿业权出让收益的概念：“矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。”对矿业权出让收益征收管理进行细化规定，标志着矿业权出让收益制度的正式确立。

二、矿业权出让收益制度的积极作用

矿业权出让收益制度的确立，厘清了收取矿业权价款和收取矿业权出让收益的区别，前者是国家自行投资后收取的回报，后者是国家作为所有权人，将使用权出让后的获得相应对价。同时，矿业权出让收益制度对维护矿产资源国家所有者权益、完善矿产资源有偿使用制度都具有促进作用，更是促进资源全面节约和高效利用、维护矿产资源公平公正配置、营造公平的矿业市场竞争环境的必然要求。

三、现行矿业权出让收益制度设计的消极影响

征收矿业权出让收益在维护国家矿产资源权益、营造公平竞争的市场环境等方面起到了积极作用，但客观上也存在一些问题和矛盾。具体来讲：

（一）矿业权人自主投资查明新增资源储量的出让收益缴纳及评估问题

35号文一刀切评估收取矿业权出让收益的做法涉嫌违反了《生态文明体制改革总体方案》关于“理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度”的规定；同时，也违反了《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）关于做好新旧政策衔接的规定。

同时，在35号文授权地方制定一次性缴纳标准及分期缴纳标准后，不少地方均有尽快收取矿业权出让收益的冲动，矿业权人反映比较强烈的是，部分地区不顾35号文在采矿权许可证有效期内分年度缴纳的规定，而擅自缩短矿业权出让收益金额的缴纳期限，例如天津、福建要求按照出让合同约定一次性征收；而山东要求分期缴纳采矿权出让收益的，最长不超过3年。

另外，各地都有提高一次性缴纳金额起点的冲动，例如，探矿权出让收益一次性缴纳金额最高的是湖北省规定的3000万元；采矿权出让收益一次性缴纳金额最高的是山东省规定的一亿元。

“找到越珍贵的矿产、规模越大的矿床，要交纳的出让收益越大，经济也越困难，国家也越是拿不到急需的矿产品，重要矿产资源紧缺的局面也不可能得到缓解。”全国政协委员、核工业北京地质研究院院长李子颖在他的提案《停止执行“矿业权出让收益管理暂行办法”(财综[2017]35号)的意见及建议》中指出了我国采矿领域存在的这样一个问题。比如：“山东省胶东海边找到470吨超大型金矿，矿权人已投入勘查资金44亿元，若办理采矿证还要支付出让收益53亿元，企业无力支付；贵州省松桃县找到囯内最大的高地富锰矿床(1.61亿吨)，有企业拟投资24.96亿元，建设国内最大的锰矿山(年产300万吨矿石)，后因要交12.88亿元的出让收益，使矿山无法盈利，企业决定放弃项目。”

于是，教条式执行35号文给矿业企业带来了巨大的资金压力，降低了矿产资源勘查投资热情，在一定程度上损害了国家资源安全利益。

（二）地方矿业权出让收益基准价较高，并且没有考虑资源税等涉矿税费的叠加问题

以金矿为例，目前地方的矿业权出让基准价存在如下问题：

第一，各地差异较大，计算复杂。各地除将金矿品位作为核心要素之外，不同地区还将开采方式、矿体厚度、矿石类型、选冶配套及处理、资源所在区域的土地类别、产品用途、勘查阶段、是否提交资源储量、是否空白区等因素，设计了不同基准价调整系数。

第二，各地关于共伴生矿的计提比例不同。

第三，各地关于（334）？资源量是否作为出让收益的计价基础不同。例如青海和江西将其作为计价基础。

矿业权出让收益作为权益金制度改革的组成部分，需要国家统筹全盘考虑，而不应在每个制度中都试图“利益最大化”，过度强调矿产资源的国家所有者权益，扼杀了矿业权人的探矿和采矿积极性，不利于矿山企业可持续发展，最终也会损害国家所有权人的权益。

四、解决方案的思考

着眼于客观实际，厘清资源税、矿业权占用费、出让收益金，发布《探矿权采矿权出让收益管理办法》

既然35号文已经实行四年有余，组成由资源税专家参与的对35号文进行后评估，借助立法后评估的形式，将矿业权出让收益征收中有关问题充分调研，分类处理历史遗留问题，修改重大争议条款，平等、平衡保障国家对矿产资源资产所有权和矿业权人的合法权益，发布《探矿权采矿权出让收益管理办法》也是水到渠成之举。

（二）如果《探矿权采矿权出让收益管理办法》短期内无法出台，可先行制定规范性文件，对个别焦点问题予以纠正

例如，对各地制定出让收益基准价的不科学、不合理之处，对地方不当的分期征收出让收益规定，对于出让收益矿业权评估方法及评估范围等进行规范。

综上，矿业权出让收益制度改革作为全新的制度安排，虽然与矿业权价款制度完全不同，但又不能完全割裂历史的延续性。在本文结尾，让我们共同重温习近平总书记关于法治建设的重要讲话，“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”在修改、解释35号文或者制定《探矿权采矿权出让收益管理办法》过程中，需要全面深入学习《总体方案》、29号文等上位法依据，运用系统解释、目的解释和文义解释等相结合的方法，制定出反映国家所有权人、矿业权人平等保护，矿业权人税费总体可控，有助于矿工、矿企、矿城、矿业高质量发展的矿产资源出让收益制度。

（北京雨仁律师事务所：王南楠 范小强 刘思）