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光伏补贴政策有“越位”和“错位”之嫌

日前,国务院常务会议颁布了十条大气污染防治措施。6月16日,国家能源局也召开促进光伏产业健康发展座谈会,研究分布式光伏发电发展具体措施,并对分布式光伏发电示范区建设工作进行部署。

  SMM网讯:日前,国务院常务会议颁布了十条大气污染防治措施。其中第六条要求:“大力培育环保、新能源产业。”其抓手之一便是加强和保障光伏产业健康发展。当天该会议上就提出加快光伏行业健康发展的六条措施,指出要“完善光伏发电电价支持政策,制定光伏电站分区域上网标杆电价,扩大可再生能源基金规模,保障对分布式光伏发电按电量补贴的资金及时发放到位”。6月16日,国家能源局也召开促进光伏产业健康发展座谈会,研究分布式光伏发电发展具体措施,并对分布式光伏发电示范区建设工作进行部署。

  近期,随着光伏产业的产能过剩,以及外部贸易环境的恶化,真正刺激并适时启动内需市场,已成迫在眉睫的问题。上网电价补贴遂成为新能源消费的重要推手。就世界范围来看,补贴政策目的主要有二。一是“促新”,即鼓励和刺激创新和创造。尤其在产业生命周期的初期,各种技术、设备及相关产品都仍处于襁褓中,面临来自传统领域的抵触和竞争,有夭折的可能,故外部世界有必要予以保护和支撑。其必要性在多次产业革命或技术革命的发展历程中都得到印证,如今,对各种新兴的绿色环保产业及智能技术,各国政府也都予以大力扶持。补贴的第二种功效是“护弱”,即保护和维护弱势群体。基于产业轮换、市场变革等因素,新兴产业崛起必然意味着某些其他产业会相应衰弱,由此,新的弱势群体形成,出于维系效率与公平间的平衡,也有采取某些保护措施的必要。

  具体到光伏产业,我们发现,上述两种补贴的诉求,竟然可以同时适用。一方面,光伏产业显属新兴产业,太阳能及分布式供能方式,都是能源利用的极大变革,可以带领我们走上可持续发展之路,对此,我们应该进行积极支持,譬如使用补贴手段。而另一方面,令人出乎意料的是,在工业化时代的资本-制造-贸易体系的推动下,我们竟能在短短几年内就创造出巨大的光伏产能。这表明全球技术变革的周期在不断缩短,随着全球一体化的深入,世界任何角落的任何微小禀赋优势,都能在短期内被无限放大,并转化为产出。也就是说,发达国家研发优势与发展中国家的制造优势之间的无缝衔接,加上自由的贸易条件,能让全球的光伏产业几乎在瞬间“老化”,其能力也被提前透支,显现出与传统产业产能过剩相似的迹象。

 

  “透支产能”的结果是,新兴产业具备了上述第二种补贴的诉求,即产业保护。结果是,刺激创新与保护产业,同时成为光伏补贴政策的理由。而受制于不利的国际市场形势,再纵观国家能源局已执行的“金太阳”工程与将执行的光伏发电补贴等数轮相关政策,我们发现,后一种诉求甚至取代了前一种,成为补贴的重要目的。

  问题在于,补贴真的足以拯救我们的光伏产业吗?事实上,在历次的补贴政策下,我们似乎陷入了一个由“补贴”形成的发展路径:先是通过各种补贴来鼓励和刺激光伏产业的发展,进而鼓励和刺激光伏电站的建设,再继而鼓励和刺激光伏发电。就目前而言,补贴仅创造了产出,并消化了先前的产能,却未能拉动最终的需求,导致光伏产业的发展,从供给到需求都严重依赖于补贴。具体到产业整体,这样的结果,实有违补贴政策“促新和护弱”的本意。就“促新”而言,补贴未能有效提升竞争力,就“护弱”而言,补贴也未能创造真正的需求市场。

  造成如此现状的根源,仍在于我们现行的光伏补贴政策有越位和错位之嫌。或许可以总结如下几条教训:一则,补贴政策不应逾越光伏产业作为新兴产业的产业特征和界限;二则,补贴的重点不应超越产业发展现阶段的瓶颈之处,即技术创新;三则,产业保护绝非补贴的理由和重点,如果一定要将光伏产业或其过剩产能作为“弱势群体”进行保护并补贴的话,那么,就保护的最终效果和补贴资源的有效配置而言,最直接而有效的做法便是为光伏企业的破产兼并失业买单,至于光伏产业的供求还是交由市场自己决定为好。

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