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张卓元:用节能减排等约束性指标制约盲目攀比GDP

2006年3月全国人大通过的“十一五”规划纲要,根据中共中央关于制定“十一五”规划的建议,第一次把“十一五”时期经济社会发展的主要指标区分为预期性指标和约束性指标,把长期以来“挂帅”的GDP和人均GDP增长率列为预期性指标,而把单位国内生产总值能源消耗降低(五年降20%)、主要污染物(指二氧化硫和化学需氧量)排放总量减少(五年降10%)等列为约束性指标。规划纲要说:“约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标,是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量,确保实现。”2006年经济运行的实践表明,2003年以来大规模粗放扩张,盲目追求GDP高速增长的惯性没有多少改变,许多地方政府还是把GDP增速作为头号硬指标,而把节能减排等约束性指标置于脑后。结果,全年GDP增速达10.7%,大大超出原来8%的预期,而单位GDP能耗则仅略有下降(1.23%,上半年则增加0.8%),没有达到下降4%的目标,主要污染物二氧化硫排放量和化学需氧量不降反升,根据国家环保总局公布的数字,分别比2005年增长1.8%和1.2%,也没有达到减排2%的目标。这说明,“十一五”开局之年,经济运行就开始有点偏离“十一五”规划。
   确定节能、减排这两个主要的约束性指标,以及单位工业增加值用水量降低、耕地保有量、森林覆盖率等其他几个约束性指标,是落实科学发展观、扭转粗放扩张增长方式、建设资源节约型环境友好型社会的集中体现。约束性指标实现不了,谈不上科学发展,也说明经济社会还没有转上科学发展的轨道。而提高发展的质量,做到好字当头,好中求快,正是我国经济当前面临的最重要最紧迫的任务。
   2006年节能、减排没有达标,给“十一五”后四年加大了这方面的压力,意味着后四年每年单位GDP节能必须达4.4%以上和减排2.2%以上,使本来已是相当困难的任务难上加难。当务之急,首先是要求各级政府和政府领导人转变观念,转换指导思想,把注意力更好的集中在转变经济增长方式,把节能、减排真正放在经济工作的首位,而不再把追求GDP的高速增长放在首位,用节能、减排等约束性指标制约各级政府盲目攀比GDP的行为。要认识到,为使经济真正转到可持续的科学发展的轨道,是要支付代价的。这个代价一是要适当放缓经济增速,二要增加节能环保投入,使产品成本增加。在我看来,年GDP增速如果超过9%,节能、减排的目标是很难实现的。
   其次,要完善体制。现行的干部考核和选拔体制还未完全摆脱“以GDP论英雄”,在政府拥有很大的资源配置权力背景下,政府官员不顾任何代价追求GDP增速,从而大大淡化了节能减排指标的约束性。现行的以流转税为主的税收体制,也助长了地方发展高耗能高排放的重化工业,不重视能耗低、污染少的第三产业和高新技术产业的发展。因此,须尽快完善干部考核体制和财税体制,切实转变政府职能。
   第三,要调整政策。现行的一些政策不是鼓励转变经济增长方式,而是助长粗放扩张。政府管制下土地价格低,能源资源价格低,水价低,资金价格低,资源开采不收费或低收费,污染环境不收费,等等,都是在进行逆调节。国内外实践表明,运用市场机制,运用价格杠杆,能最有效地做到节能、减排。因此,必须尽快调整有关政策,特别是尽快提高能源资源等价格,对排污坚决收费。只有这样,才能迅速扭转浪费能源资源、随意排污的局面。
   第四,监管到位,严格执法。目前,无论是土地占用,还是能源消耗和污染物排放,都有法律法规约束或政府部门监管。但是,由于监管不到位,执法不严,致使违法占地,违法排污频频发生,甚至有些地方政府带头违法。因此,要落实节能、减排任务,必须加强政府监管,严格执法。政府必须依法行政,模范遵守法律法规,不能有法不依、有令不行、有禁不止。只要政府带了一个好头,再难的节能、减排任务都能完成。
   第五,落实责任。节能、减排既然是人大通过的“十一五”规划的约束性指标,即政府必须保证完成的指标,就要由政府承担落实的责任,而且要各级政府层层落实。要把是否完成节能、减排等约束性指标,作为考核政府工作的重要标准。为避免各级政府通过编造虚假数字欺骗公众,各地节能、减排等约束性指标的完成情况,应由国家统计局统一核算和公开发布,人大要有专门机构进行监督。同时,要动员公众和舆论对各地节能、减排工作进行监督。 
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