十年打造法治政府

     4月,国务院向社会公布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),系统规划了未来十年我国建设法治政府的目标、任务和措施。这是指导各级政府当前和今后一个时期全面推进依法行政、建设法治政府的纲领性文件,也是我国民主与法制建设的一件大事。为了使各级干部和广大群众能够深刻领会这一文件的重大意义、精神实质和主要内容,本刊记者专访了国务院法制办公室主任曹康泰。 与新一届政府执政理念一脉相承     记者:《纲要》一经印发,立刻引起社会广泛关注。国务院为什么在这个时候发布这个文件,其背景和意义是什么?     曹康泰:国务院发布《纲要》,提出全面推进依法行政、建设法治政府,可谓正当其时。这里有认识深化的问题,推出时机的问题,也有现实需要的问题。一方面,我国经济进入一个新的快速增长期,如何为经济社会的全面、协调、可持续发展,创造良好的法制环境,提供有力的法制保障,成为摆在各级政府面前的一个严峻的任务。适应加入世贸组织后新形势的要求,我们的行政管理体制、管理理念、管理方式等还需要进一步完善。随着依法治国进程的加快,人民群众对依法行政的要求也越来越高。目前,行政机关在依法行政方面,还不适应经济和社会发展的需要,滞后于政府对改善自身功能、履行职责的愿望。适应新形势的要求,解决依法行政中存在的问题,由国务院发布一个《纲要》,对今后一段时期全面推进依法行政做出部署,是十分必要的。     《纲要》的发布,是国务院贯彻落实十届全国人大二次会议通过的宪法修正案的一项重要措施。同时,也充分表明国务院全面推进依法行政、建设法治政府的决心。认真学习、贯彻《纲要》,必将有力地推进我国依法行政进程。     记者:是不是可以这么说,现在重点提出依法行政的问题,与新一届政府的执政理念是一脉相承的呢?     曹康泰:可以这么说。新一届党中央非常重视依法治国特别是依宪治国。胡锦涛总书记上任后,第一次公开参加活动就是在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上。新一届中央政治局第一次集体学习,把宪法确定为学习内容。温家宝总理在第一次国务院全体会议上提出,将依法行政和科学民主决策、行政监督一道作为新一届政府的三项基本准则。     最近,就贯彻落实宪法问题,温家宝总理发表重要讲话指出:依法治国,最根本的是依宪治国;依法行政,最根本的是依宪行政。要以学习和贯彻实施宪法为契机,增强宪法意识,推进依法行政,建设法治政府。因此,要切实落实好《纲要》,必须把依法行政同新一届政府的执政理念贯穿起来理解,将其融会贯通到我们的各项工作中去。 明确建设法治政府七大目标     记者:我们特别注意到国务院在《纲要》中明确提出了建设法治政府的目标。法治政府有哪些基本要求?     曹康泰:依法治国,要求国家是法治国家,社会是法治社会,政府是法治政府。据此,《纲要》规定,全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。具体说来包括七个方面的内容:     一是政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。     二是提出法律议案、地方性法规草案,制订行政法规、规章、规范性文件等要符合法定的权限和程序,充分反映客观规律和最广大人民的根本利益,为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。     三是法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一,政令畅通,公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护,违法行为得到及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。     四是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成,人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时,制定的政策、发布的决定相对稳定,行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。     五是高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和化解。     六是行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善,政府的层级监督和专门监督明显加强,行政监督效能显著提高。     七是行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成;依法行政的能力明显增强,善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务,能够依法妥善处理各种社会矛盾。     记者:我们怎么评判行政部门是否做到了依法行政呢?     曹康泰:《纲要》对依法行政提出了六条基本要求:     一是合法行政。也就是说,行政机关的一切作为都必须依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律、法规、规章规定做出的增加老百姓义务的任何决定,都属非法。     二是合理行政。行政机关实施行政管理,不仅应合法,还应公平、公正,平等待人,不偏私、不歧视。所采取的措施应当是必要、适当的,有多种方式可以实现行政目的的,应避免采用损害当事人权益的方式。     三是程序正当。行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,都应当公开。要严格遵循法定程序,依法保障人民群众的知情权、参与权和救济权。     四是高效便民。行政机关实施行政管理,应当提高办事效率,按时、优质提供服务,方便群众。官僚作风、生冷硬推,也是不依法行政的表现。     五是诚实守信。政府应有诚信意识,不能出尔反尔。如果不是因为法定的理由,并经过法定的程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的决定。如果确实需要撤回或者变更的,同样要依照法定权限和程序进行,对群众因此受到的财产损失,则应依法予以补偿。     六是权责统一。也就是说,行政机关不仅要依法行使权力,还要承担有关责任,要做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。     记者:1999年11月,国务院曾发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。国务院新发布的这个《纲要》与前面那个决定相比有什么新的特点?     曹康泰:《纲要》是对五年来我国依法行政实践经验的一个总结,也是对《决定》的进一步发展。《纲要》具有四个特点:     一是体现了纲领性与指导性的统一。《纲要》在着眼于我国依法行政的全局和长远考虑,对依法行政的指导思想、基本原则和目标提出总体要求的同时,又注重规范性和操作性。     二是体现了长期性与阶段性的统一。《纲要》在提出了今后十年全面推进依法行政、建设法治政府目标的同时,又针对当前的突出问题,提出了近期工作的具体任务,并规定了落实目标和任务的具体措施。《纲要》还要求各级政府和各部门制订具体办法和配套措施,确定不同阶段的重点,做到五年有规划、年度有安排。     三是体现了针对性与可行性的统一。遵循既要解决实际问题,解决实际问题的措施又要切实可行的思路,《纲要》针对当前依法行政中存在的突出问题,规定了诸多符合实际的具体措施。     四是体现规范和约束行政权力、保护人民合法权益与保障和督促行政机关严格行使权力、实施有效行政管理的统一。《纲要》既从行政机关实施行政管理的权限、程序、责任等方面提出了明确要求,又从体制、财政、执法手段等方面规定了相应的保障措施。 抓住关键环节全面推动落实     记者:做好当前的依法行政工作,要抓好哪些关键环节?     曹康泰:当前的依法行政工作,关键是抓好三个环节:一是加强政府立法,并着力提高政府立法质量。在完善经济调节、市场监管方面立法的同时,更加重视社会管理和公共服务方面的立法。二是加强行政执法。重点解决有法不依、执法不严、违法不究和多头执法、交叉执法等问题。三是加强执法监督。重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道对行政行为的监督,实行执法责任制和执法过错追究制。     记者:如何保障《纲要》得到全面正确实施?     曹康泰:为了实现用十年左右时间基本建成法治政府的目标,国办专门下发了有关《纲要》的实施意见。这个实施意见有一个显著特点,就是不仅目标、任务明确,而且每一项任务都明确了具体的主要负责部门,哪项任务由哪些单位负责,都写得清清楚楚,可以有效防止不必要的扯皮。     另一方面,《纲要》及实施意见确立了依法行政第一责任人制度,明确政府及其部门的行政首长是本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人,要求他们从立党为公、执政为民的高度,充分认识《纲要》的重要意义,把依法行政作为政府基础性工作、全局性工作切实抓紧抓好。◇     (编辑:王永前) “不法行政”      十 大 怪 现 状 申  钧  薛  凯     近些年来,我国各级政府在法治化进程中取得了公认的成就,也存在不少问题,特别是“不法行政”现象十分突出。对这一桩桩怪现状加以揭露和剖析,无疑将有利于加快我国全面推进依法行政、建设法治政府的进程。 一、“跑马圈地”,以法争权     “权力部门化,部门利益化,利益法制化”,是当前一些地方依法行政中的一个突出问题。一些部门立法,自己起草,自己执行,为部门的权力和利益“跑马圈地”,积极扩大自身的收费、处罚和许可权等。有熟悉内情的人士气愤地说,为了一己私利,个别部门甚至提供虚假信息,到了不讲真话、利令智昏的程度!                特别需要引起人们警惕的是,这些部门在此过程中,往往打着维护国家利益、强化行业管理的旗号,从中夹带“私货”,很具迷惑性。尽管立法法等法律为了确保立法质量,规定了公开征询和立法听证等制度,但在实践中落实得并不理想,行政机关的意见往往占据主导,公众声音很弱。部门利益的干扰,已成为一些地方立法质量不高、执法难以推进的重要原因之一。 二、视法为器,治民不治官     在一些干部的头脑中,还普遍存在把法律作为治民工具的思想,权大于法、长官意志、特权思想根深蒂固。一些领导干部曲解“依法治国”的含义,不谈依法治官只谈依法治民,不谈依法治权只谈依法治事,不谈依法治高层只谈依法治基层。执法者把自己看成法律的化身,忽略了自己也要接受法律的约束。现实中,之所以会出现税务所长暴力抗税、交警队长酒后开车、派出所长致人伤残等怪现象,根源之一就是“治民不治官”的思想在作祟。     由于对法律持工具主义的态度,现实中各种以权压法、以情乱法,“人治”取代“法治”的现象屡禁不止。上行下效,不少群众也因此逐渐失去对法律的信任,导致法律权威的进一步丧失。 三、部门打架,各自为政     据一些基层群众反映,目前,行政执法中多头执法、多层执法问题比较普遍。一方面,政出多门,各部门从不同层面做出规定,标准各异,客观上造成了行政执法者不作为、乱作为或难作为。例如,按规定,道路路政由交通部门管,道路交通违章和治安由公安机关管,但在一些地方这两个部门却冲突不断。近年来,在湖南、山东等地都发生过两个部门大打出手、阻断交通的事件,惊动中央。另一方面,法律、法规往往规定县级以上某某部门负责某方面执法,结果同一系统的各级执法部门纷纷下乡执法,加重了基层负担。     与部门利益膨胀遥相呼应的是地方保护主义的盛行。改革开放后,随着权力的下放,地方保护、各自为政演变成一大公害,消耗了大量的执法资源。例如,本来国家对建筑单位已经规定了严格的资质审批条件,但由于建筑业是一块“肥肉”,很多地方又各自立规,外地企业要进入本地市场,必须向本地的主管部门申请进省(市)施工许可证,准入门槛大大抬高。 四、法盲执法,执法违法     执法队伍素质低下,是导致当前一些地方乱收费、乱罚款、乱强制屡禁不止的一个重要原因。不少执法人员没受过系统的业务培训,加之平时疏于学习,致使执法违法现象屡有发生。东北某省对有关执法部门进行的测验显示,执法者应知应会法律知识的合格率只有30%。     有专家指出,一些事业单位的执法问题尤其严重。出台一部法律就新增一支执法队;执法队没有核定行政编制,就用事业编制或雇用临时人员;没经费就去罚款,造成执法腐败。据了解,南方某省仅执法队伍就有4000多支,成份构成十分复杂。该省警力的近一半都是地方编制的合同制民警,还有大量保安协助执法,一些联防队员根本没有执法权,却可随意检查公民证件,实施人身强制等。 五、借法牟利,执法产业化     专家告诫,在一些地方,公权部门正有向自利性组织演变的倾向,执法权已变成某些部门的牟利工具。群众气愤地说,现在“执法就是罚款,管理就是收费”。在少数地方和部门甚至形成了借执法之名行保护违法之实,以非法利益供养执法队伍,形成执法与违法相互依存的黑色“执法产业”。据报道,电影《手机》上映前,影片发行公司曾拿出200万元给“可以打击盗版的人”,希望他们摆平盗版商,推迟一周面市,结果如愿。     执法利益化与执法机关经费难保障密切相关。据了解,尽管各地财政基本实现收支两条线,但不少地方操作中仍实行按比例或超过基数返还的办法,规费、罚款收了多少给多少,执法收入与个人待遇息息相关。 六、恣意用法,暴力行政     在一些地方,执法成患,已经不仅仅是态度粗暴的问题,而演变为官民之间的暴力对抗。一些地方为“推动”工作,动辄动用警力,抓人捕人。有的地方私建“执法队”,私设“小黑房”,用来教训“不听话”的群众。有的地方还实行“恶人治村”、“恶霸执法”,把“村霸”、地痞搜罗进基层政权及执法队伍中来,专门对付当地百姓。     据调查,暴力行政有四大“高发区”,主要发生在农村税费收缴、征地和房屋拆迁、城市管理和城管执法以及阻止公民上访领域。专家认为,片面的政绩考核体制和不合理的行政“包干制”,是导致暴力行政的制度原因。有关领导和上级机关为了完成任务,对暴力行政往往也是“睁一只眼闭一只眼”。     暴力行政危害甚大。它使得干群关系持续紧张,成为衍生黑社会势力和诱发恐怖行为的温床,极大地影响了基层的稳定。有迹象表明,目前一些地区的党政干部受到暴力伤害的也不在少数。 七、约束乏力,监督虚位     一些行政人员在运用权力时,缺乏节制,恣意用法,已到了随心所欲的地步。有人甚至狂妄地叫嚣:“什么是法,我的话就是法。”如此无法无天,根本原因在于缺乏有力的监督。     目前,我国一些地方对行政机关的监督非常薄弱,基本上仍是“手心”监督“手背”,监督制度“虚置化”的问题比较严重。一些地方政府的运转和工作重心,主要围绕着领导人的意志进行,而对于约束权力的事情,领导没有积极性。这使得不少地方尽管有着庞大的监督机构、繁多的制度规定,却发挥不出应有的作用。一些内部监督出现“互相礼让”,形成所谓的“真管不行,不管也不行,抹平才行”的怪状。外部监督和专门监督难以形成网络,实施起来阻力重重,导致不少好制度在一些地方和部门变成了“花架子”。 八、与民争利,侵犯私产     当前,一些政府部门“争权于朝、争利于市”,以公权名义进行超额盘剥,随意侵犯公民的财产权。还有一些部门随意决策,武断执法,动辄实行全行业停业整顿,在打击了不法经营者的同时,也给合法经营者造成不小的经济损失。    与民争利有三大表现:一是维护垄断。据国家发改委的统计,一些行业借助垄断谋取超额利润,持续成为社会投诉热点。二是过度投资。一些地方为了短平快地出“政绩”,把宝贵的财政资源大量投入到竞争性行业中,使得政府本身成为利益一方,破坏了市场经济的基本规则。三是超额盘剥。除了“三乱”外,近年来最大盘剥来自风行一时的“卖地风”。据专家测算,改革开放以来,通过各种形式征用农地形成的价格“剪刀差”有近5万亿元。 九、隐瞒信息,“神秘行政”     当前我国一些行政部门的透明度非常低,“神秘行政”的倾向比较严重。专家估计,目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中,但其中80%处于封闭或半封闭状态。一些行政文件仍被作为“内部规定”,有的还利用信息垄断进行寻租。一些地方在政绩上弄虚作假,对出现的问题“捂盖子”,对中央“报喜不报忧”。群众讥讽说,有些地方是“村骗乡,乡骗县,一级一级往上骗,一直骗到国务院”。     因信息不透明所产生的“私吞”法律现象也比较严重。“上有政策,下有对策”,中央政策到不了基层,已经成为某些地方政府部门的一大顽症。南方某省几年前曾做过一项调研,结果发现有70%左右的法律法规,特别是地方性法规和规章没有得到有效执行。 十、推责诿过,行政不作为     对有利益的领域,争权夺利,竞相管理,而对没有利益的领域,推责诿过,缺位失语,这是当前不少部门普遍存在的一个问题。一方面是胡乱作为,以捞取部门利益和个人好处,另一方面又是无所作为,对社会急需、百姓期盼但没有利益的事情,不闻不问,在其位不谋其政。     有不少行政人员,抱着不求有功但求无过、得过且过的思想混日子,尽管自身清白,却不为群众服务,不愿触及矛盾,不敢与坏人做斗争,在不知不觉中损害了群众的正当利益。行政诉讼法实施十多年来,不少地方的政府和部门因行政不作为被当地群众推上了法庭。     行政不作为虽然不如乱作为那样后果严重,危害却不可低估。一件县里完全可以处理的事情,却要中央领导亲自过问才去解决。这种“小事拖大、大事拖炸”的怪现象,在我们的社会中大量存在。◇     (编辑:王永前) 依法行政不再路漫漫 本刊记者  王永前  王恒涛     《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)为我们指明了一条“十年打造法治政府”的光明之路。     无疑,这也是一条艰难之路:需要冲破旧体制的樊篱,摆脱“官本位”的束缚;需要牢固树立“立党为公、执政为民”新理念,自我约束手中的权力;还需要彻底扭转“越位”、“错位”和“缺位”,实现政府权力和责任的“归位”……这些问题说说容易,解决起来确有难度。     但这又是一条建设法治政府、迈向法治社会的必由之路,直接影响到我国依法治国方略的实施进程,也直接关乎我国全面建设小康社会的目标能否顺利实现。攻坚在前,时不我待! 一场自上而下的“自我革命”     这是一场由中国政府自觉推动的史无前例的“自我革命”。改革的推动力直接来自最高层。温家宝总理在今年“两会”上的铿锵誓言犹在耳畔:“治国者必先受治于法!只有依法行政,才能依法治国!”     众所周知,计划经济时代的政府行政权力可谓无处不在,无孔不入,被称作“全能政府”、“管制政府”和“权力政府”。然而现代政府的内在要求则是必须从权力的源头控制、约束行政权的乱用和滥用,使行政权与责任紧密挂钩,与利益彻底脱钩,做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿,把政府真正打造成权为民所授的“有限政府”、“服务政府”和“责任政府”。     从1989年出台第一部“民告官”的行政诉讼法到1992年首次把“依法行政”写进政府工作报告;从“依法行政”相继写进宪法和十六大报告到《纲要》的应运而生,无一不是中央政府在强力推进。     强力推进所遭遇的艰难险阻可想而知。参与起草《纲要》的知名行政法学专家、国家行政学院教授应松年指出,我国的依法行政建设明显带有“追赶”和“政府推进”的特点,速度快,力度大,与旧体制和传统习惯必然产生剧烈冲突;立法超前与执法滞后同时存在,法律一时间难以对社会产生有效调整作用;政府权威和法治权威相互依存,法治权威的形成需要政府给予强有力的保障……     近年来,我国各级政府在推进依法行政方面取得的成绩有目共睹:一是把依法治官、治权作为依法行政的核心,把保护公民权利作为依法行政的重点。二是我们逐渐意识到,依法行政必须与经济、社会同步和协调发展,依法行政既是经济社会发展的促进力量,也是保障力量,二者相辅相成,不可偏废。三是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施。四是依法行政的推进需要公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动,必须深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育,全面提高其依法行政的能力和水平。     如今,依法行政的观念已深入人心,渐成气候。面对自身权益可能受到的侵害,昔日“屈死不告官”的老百姓也敢于拿起法律武器向政府讨个“说法”。据统计,行政诉讼法实施十几年来,全国各级法院共受理了91万余件“民告官”案件,几乎涉及所有行政管理领域,公民胜诉率约为30%。这一方面表明我国公民的行政诉讼法律意识日渐增强,同时也警示我们,依法行政还要迈过一段艰难的路程。 依法行政难在哪儿     尽管中央政府踏上依法行政道路的决心坚定不移,尽管老百姓对高层打造法治政府的目标拍手称赞,但在现实中尤其是在基层,还存在着大量与依法行政相左甚至背道而驰的观念和做法,政府不作为、乱作为乃至胡作非为的问题依然十分突出。依法行政难在哪儿?有关专家为记者做了一番梳理。     一是依法行政的体制不顺畅,与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接。许多政府官员对依法行政与经济、社会发展之间的关系不够清晰,甚至认为依法行政会妨碍经济发展。最高人民法院原行政庭副庭长杨克佃指出,对一些行政官员来说依法行政工作讲起来重要,但在具体实践中却“说一套做一套”。有些政府官员强调依法治国时,往往自觉不自觉地滑入“法律工具论”的泥沼,热衷于把法律法规作为工具和手段来强化社会管制,重心是治理百姓。     二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够,决策程序不完善,决策责任追究制度不健全,导致决策失误频频发生,给经济、社会发展和人民权益造成重大损害。分管当地政法工作的河南邓州市副市长王智慧告诉记者,去年邓州几家执法部门曾召开会议,对向城区护城河倒垃圾的多家饭店下达了“关门搬迁”的通知,结果造成饭店效益受损,差点引起行政诉讼。本应该有更好的办法解决这一问题,但决策失误却使政府部门变主动为被动,教训很深。     三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向,公开透明度和公众参与度不够。长期在基层工作的河北沽源县县长张聪对此感受颇深:这样的法律法规致使很多职能部门上行下效,只选择有利的作为,不利的则不作为,而许多基层政府官员也“投其所好”,只研究法律授权的行为,不研究法律限制的行为。     四是对行政权制约、监督机制不够完善,导致行政权力在行政决策、行政立法、行政执法以及行政司法等各个方面不同程度地被乱用和滥用,侵犯了人民群众的权益,损害了政府的形象。一些政府部门超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,出现了许多“越俎代庖”或者“衍生执法”行为。据国务院有关部门统计,2003年全国行政复议案件涉及的执法部门主要集中在市、县两级,占这类案件总数的70%以上,其中相当部分是基层机关越权执法造成的。     五是执法人员素质不高,程序意识、服务观念薄弱,缺乏基本的法律知识,导致“低级执法”现象十分突出。去年广东省高级法院受理各类行政一审案件近4000件,其中行政机关因为违反程序被起诉的案件超过1/3。全国政协常委、中国政法大学教授夏家骏指出,长期以来,相当一部分政府机关及其工作人员片面地认为政府就是专门行使权力、管理社会的,于是实践中不断出现随意乱用审批权、处罚权、强制权、收费权等现象,也产生了漠视公民权利的各种官僚主义,并为腐败的滋长提供了土壤。 须从根上寻求突破     当前群众反映强烈的一个突出问题是:一些基层政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事,而有些该管的事又没有管或没有管好,有些政府部门在决策上随意性很大,甚至出尔反尔,大大降低了政府的行政能力和公信力,同时也损害了公民个人和其他非政府组织的自主性和创新能力。     违法行政现象屡禁不止,与不完善的政绩考核办法密不可分。旧政绩观的一个重要特点是,“只对上级负责,不对百姓负责”,“重视领导意图,轻视法律尊严”。我们知道,考核指标的取向说到底是价值取向的不同。于是,一个尖锐的问题摆在了我们面前,政绩该由谁来评价?如果官员只对上级负责,不对广大老百姓负责,只由干部自身而不是广大群众来判断,没有可操作性的民主程序来监督、批评或者罢免违法行政的政府官员,那么依法行政必定走样,林林总总的法律法规也就会患上“软骨病”,甚至成为“聋子的耳朵──中看不中用”。     应该看到,各级政府解决纠纷的机制还很不完善,信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合,制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。更令人痛心的是,在面对群众正当的维权行为时,一些政府官员不是本着“立党为公,执法为民”的理念,想方设法化解矛盾、解决问题,而是采取压、躲、拖的“战术”,甚至动辄扣以“刁民”、“钉子户”的大帽子进行打击报复,致使矛盾激化、问题复杂化、干群关系恶化。     记者在基层采访时,经常看到在一些地方的政府门前,围着成群的上访者,少则十几人,多则上百人。然而,令人费解的是,当地政府官员似乎对此已习以为常,既不见信访部门干部前来接访,也看不到当地领导出面解决。一打听才知道,五个工作日中至少有两天,政府大门是被上访群众堵住的。时间一长,政府大院的官员们也都麻木了,就连市委书记、市长上下班都不走正门,而是走一条专门开辟的“绿色通道”。     “政府不作为也是违法的!”夏家骏教授对这种对待群众疾苦麻木不仁的官僚作风予以强烈抨击。他认为长此以往,势必会造成上访产生“滚雪球效应”,一个问题没有解决好,另一个矛盾又接踵而至,无疑将给社会稳定造成巨大危害。 如何走好依法行政之路     十多年间,行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法……一部部行政法律的出台,标明我国行政法律体系已初步形成。此外,行政收费法、行政强制法、行政程序法等法律也已列入本届全国人大常委会的立法规划。这表明,导致现阶段行政违法侵权行为大量存在的,缺法已不是主要矛盾,有法不依才是要害所在!仅仅有法而缺乏对行政法治建设的实质性统筹推进,政府自身就无法完成由全能到有限、由管制到服务、由权力到责任的本质转变。     打造法治政府的当务之急则是转变政府职能,改革行政管理体制,实现政府“归位”,从而使政府做到“不越位”、“不错位”、“不缺位”。要理顺政府与市场,政府与社会的关系,实现政企分开、政事分开,使各级政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能基本到位。     同时,有关执法者应带头转变观念。杨克佃认为,对各级政府官员而言,依法行政的关键问题在于彻底转变观念,真正树立起“立党为公、执政为民”的新理念,摆正自身的位置,把政府置于公民的监督之下,全心全意为人民服务。北京大学行政法学教授姜明安深刻指出,依法行政不仅仅要求政府依法管理,还要求政府自身守法,要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求。依法行政首先是依法治官、治权,依法规范政府和政府公职人员的行为。依法行政也不仅仅要求政府依据法律规定行政,还要求政府依据法的原理、原则如公开、公正、公平、诚信等行政。     树立法治观念,重在认真学习法律知识,努力提高依法行政的意识,真正做到依法决策、依法办事、依法行政。张聪指出,各级领导干部要带头依法行政,在研究做出重大行政决策前,首先要考虑是否符合法律要求,是否具备法律依据,是否与有关法律法规相抵触,应尽最大努力避免违法决策、违法行政问题的发生。     此外,对违法行政行为还应建立起有效的纠错机制,真正引入行政责任追究制度。要建立行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时撤职、引咎辞职、责令辞职的政治责任制度。还要加强上级机关对下级机关决策行为的刚性约束。对违反决策程序或决策内容违法,造成重大损失的,应当依法追究决策人的行政责任;构成犯罪的,则应依法追究刑事责任。     公开、透明是法治政府的一项重要标志。谈及此,在基层任职多年的湖北襄樊市襄阳区伙牌镇镇长刘畅打开了话匣子:各级政府尤其是基层政府应在政务公开上进一步加大力度。目前各地乡镇一级政务公开还处于探索阶段,并没有真正做到公开、透明。他建议,乡镇干部职务消费货币化、招商引资、财务收支等项目应予公开公示,对行政部门的执法行为也要进一步规范,部门职能、执法依据、办事程序、收费标准等都应予以公开,以加强群众监督。     依法行政要落到实处,监督必须由“软”变“硬”。人大监督、政协的民主监督、司法监督、复议监督、层级监督、专门监督、社会监督……应松年教授认为,建立对行政权的制约监督机制,并不是要剥夺、削弱和否定行政权的功能,而是基于“不受监督的权力必然导致腐败”的深刻认识。只有建立对行政权的严格的制约监督制度,才能保障行政权的依法行使。     即将于今年7月1日正式实施的行政许可法无疑是我国政府“自我革命”的强有力推进剂。各级政府正以此为契机加快政府职能转变,创新管理方式,推进依法行政的步伐。     我们坚信,依法行政的春天已然来临,十年打造法治政府的目标并不遥远!◇     (编辑:薛凯) 各地依法行政出新举 本刊资料室 南京:从关门审批到“阳光操作”     针对计划经济体制“关门审批”的弊端,南京市在转变政府职能中,大力推行依法行政的“阳光操作”,以平等、公开、廉洁、高效的政务管理方式,为公众提供优质服务。南京市物价局实施“阳光收费”,不仅把收费项目公之于众,还在定价决策上广泛听取各方意见,自觉接受社会监督。南京市现已举行了数十次价格听证会进行价格决策,其中液化气价格调整经听证代表挤去“成本水分”,为居民减负300多万元。 上海:倾力打造“透明政府”     前不久,上海市政府决定将15个公众关注程度高、公益性强、权力大的政府部门推向“透明工程”的前台,要求这15个重点部门开列一批信息公开的“亮点”,在5月1日后向社会公众集中推出。这15个政府部门包括教育、人事、房地、水务、质量技监、建设、规划、工商、公安、外经贸、卫生、劳动保障、民政、财政、市政等。要求这些重点部门公开政务信息的目的在于更好地约束政府的权力,督促政府依法行政,做到公开、透明、程序、规范。 苏州:新官任前先考法     今年3月中旬,苏州市举行了首场提请任命人员任前法律知识考试。15位来自市区基层法院、检察院的机关工作人员参加了考试。据悉,这场考试是根据3月1日起执行的《苏州市人民代表大会常务委员会关于对提请任命人员进行任前法律知识考试办法(试行)》规定而进行的。法律知识考试成为干部任职前的一道“门槛”,有利于新任干部树立法治观念,按照法定权限和程序行使权力、履行职责。 石家庄:“红头文件”向市民开放     以前政府文件要有一定级别才能阅读,普通群众很难看到和利用。前不久,河北省石家庄市政府文件阅览室在市图书馆正式成立并对外开放,“红头文件”首次对普通群众亮起“绿灯”。据了解,这个阅览室汇集了市政府及各部门自2001年1月以来的各种公开现行文件1300多份,内容涉及城建、房改、拆迁、医保、民政优抚、复员退伍军人安置等方面。普通百姓凭身份证等有效证件,按规定履行登记手续后,就可以自由检索,免费查阅所需文件。 大连:“民告官”不再难     为解决“民告官”难问题,大连市法院向社会进一步明确了自己的司法职责,并推出了“民告官”起诉条件的新举措:凡有此类案件,不论原告、被告是民还是官,在法律地位上都是平等的,法院都将予以平等的司法保护;为保护百姓的诉讼权利,对法院内部存在的各种不正确规定进行全面清查,坚决解决当事人不能诉讼的问题;对在立案时难以确定应否受理的,将先予受理,不人为地限制某一类案件的立案审理。 北京:开门立法     北京市在制订各项政府规章时,广泛征求民意,搞“开门立法”,成效显著。去年7月,一份名为《外地建筑企业在京施工监督管理规定》的草案在北京市政府法制办公室的网站上公布,公开向社会征求意见。按照有关程序,如果没有强烈的反对意见,这项草案将以政府规章的形式正式颁布实施。在近两个月的征求意见期内,先后有8位市民致信北京市政府法制办,明确表示反对这份草案。这8位市民认为,政府依法行政的准绳是市场而非地域,无论是本地还是外地的企业,都应该受到平等的监管和保护。北京市政府在认真论证后认为,市民所提意见中肯、合理,并据此撤销了这项由行政部门提出的立法动议。 福建:行政处罚裁量有新规 福建省工商行政管理部门从5月1日起试行新的行政处罚裁量办法,行政执法中的自由裁量权根据违法行为情节、危害后果轻重和涉案金额大小被量化为甲、乙、丙3个级别,每一级别又分为A、B、C3个档次,即3级9档。“级”是对违法行为按其情节是否恶劣、危害后果轻重程度划分,甲级属于从重处罚,乙级属于一般处罚,丙级属于从轻处罚。“档”是按违法行为涉案金额的大小划分,依据涉案金额的多少和销售与待售商品的货值由高到低共划分为9档。此举将大大有利于规范工商部门的执法行为。◇     (编辑:薛凯) 推 进 依 法 行 政 风 雨十 五年 本刊资料室     中国的行政法制建设起步于1989年出台的行政诉讼法。百姓可以起诉政府的违法行政行为,这部法被形象地称为“民告官”的法。     ●1992年3月,“依法行政”第一次被写进政府工作报告。这意味着中央政府开始自觉将自己的行政活动纳入法治化的轨道。此后,国家赔偿法于1994年出台,第一次提出政府机关侵害公民合法权益需要赔偿。     ●1996年,行政处罚法第一次以法律的形式对行政行为的设立与实施进行了规范。     ●1997年,中共十五大报告明确提出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。”同时,十五大报告还第一次提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。     ●1999年3月,九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。同年11月,国务院发布《全面推进依法行政的决定》,对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求,并进行了重点部署。     ●2002年,中共十六大报告再次强调“推进依法行政”。2003年新一届政府产生后,十届全国人大常委会第四次全体会议于当年8月通过了行政许可法,“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。     以此为标志,包括国务院废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等在内,一系列法律法规正全方位完善着中国的行政法律体系。     今年“两会”上,温家宝总理在政府工作报告中阐释了全面推进依法行政的要义,指出:“各级政府要做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。     ●4月21日,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出,经过十年努力,基本实现建设法治政府的目标。     ●7月1日,行政许可法将正式实施。另外,行政强制法、行政收费法、行政程序法、行政诉讼法(修订)的立法工作也已被列入本届全国人大的立法规划。    

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