史上首次!中办国办联合发文严打证券违法,彰显零容忍决心!两大目标、七大方面、六大亮点,信息量超大

历史上首次,中办、国办专门就资本市场“零容忍”联手发文,无疑具有重大意义,必将产生深远影响。

《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(以下简称《意见》)最新发布。《意见》以体制机制改革为主线,以统筹行政与司法协调衔接为重点,那么着力打造的升级版的中国特色证券执法司法体系,对依法从严打击证券违法活动做出了全面的有针对性的部署安排,是今后较长一段时间内资本市场执法和司法工作的纲领性的文件。

《意见》围绕打造一个规范、透明、开放、独立的资本市场目标,坚持市场化、法治化方向,坚持“建制度、不干预、零容忍”方针,明确了资本市场未来5年打击证券违法活动的主要目标。

《意见》涵盖进一步优化证监会和相关部委的协同配合,完善证券案件侦查检查审判体制机制,打造有中国特色的证券执法司法体制,加强跨境监管执法协作等7个方面,具有6大亮点。

特别值得一提的是,《意见》提出,将在中央层面成立打击资本市场违法活动协调工作小组。据了解,目前证监会已经会同中宣部、最高法、最高检、公安部、司法部、财政部,就有关工作的制度,小组的人员已经达成了一致的意见,正在筹备召开第一次工作小组的会议。

新形势下,对法治约束提出更高要求

党的十八大以来,在党中央和国务院的坚强领导下,我国资本市场的改革发展取得了一些重大的成果,深化改革不断向纵深推进,高水平的双向开放的局面加快形成,市场主体的创新活力和竞争力的日益增强,市场发展的法治根基的不断夯实,监管执法的效率不断提升。

但是一段时间以来这个由于制度建设存在短板,违法成本较低,如果发生了康德新、康美药业、瑞幸咖啡等恶性的财务造假案,市场反应强烈。同时,部分中介机构不仅没有做好“看门人”的职责,有的甚至成了“放风者”。

目前,整体的市场的形势也发生很大的变化,目前在稳步推进证券发行的注册制改革。总体来说前端是要逐步放开的,同时对后端的法治的约束提出了更高的要求。

在资本市场深化双向开放的背景下,加强了国际监管和执法合作的迫切性能力增强,资本市场违法犯罪行为,损害投资者的信心和合法权益,影响市场秩序和金融安全,破坏我国企业的声誉和国际形象,必须坚持“零容忍”的原则予以坚决的打击。

那么面对新的形势和要求,加强证券执法司法打击证券违法犯罪活动,面临一些体制机制性的问题。突出表现为有四个方面:

一是《证券法》和《刑法》的配套法规制度还不健全,立法的周期难以适应资本市场形势快速变化和有效打击违法活动的需要。

“我们的立法周期总体还是比较长的,但是我们市场也在快速变化,那么立法本身就有滞后性,所以立法的周期跟我们的形式相匹配。”上海国家会计学院金融系主任、副教授叶小杰表示。

二是证券执法协作机制需要进一步优化,司法机关针对证券案件的专门化机制安排也在完善,专业执法力量的配置不足,案多人少,矛盾突出。

“个别地方在查处上市公司财务造假等案件中,存在一定的地方保护主义倾向,以前案例也有比较明显的体现。”叶小杰如是表示。

三是投资者的民事赔偿救济途径不够畅通,诚信监管基础制度上不完善,对资本市场的违法失信主体实施联动惩戒和协同监管的力度有待加强。

四是跨境监管执法协作面临诸多挑战,包括中概股监管有待进一步加强,域外适用法律制度薄弱,专业人才不足等。

叶小杰认为,这些问题严重制约了证券执法的司法效能,迫切需要在中央层面出台专门文件统筹加以解决。

《意见》为推动资本市场高质量发展提供保障

“《意见》是历史上的第一次以中办国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件,意义重大,影响深远。”中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军认为,《意见》也充分体现了党中央国务院对打击证券违法活动,保护投资者合法权益,维护资本市场平稳健康,发展的高度重视,为监管工作指明了方向,提供了遵循。

《意见》对依法从严打击证券违法活动做了全面系统的部署安排,将使得打击证券违法活动的制度体制机制更加成熟,强化投资者保护的预期,有利于增强各方对资本市场平稳健康发展的信心。

首先,《意见》为全面深化资本市场改革,更好推动资本市场高质量发展提供了重要保障。

赵锡军认为,近年来资本市场正发生深刻的结构性变化,市场功能日益增强,《意见》的出台有利于营造各方愿意来、留得住的市场生态,更好的服务经济高质量发展。

其次,《意见》为进一步落实“建制度、不干预、零容忍”九方针提供了遵循。《意见》明确将九字方针作为资本市场执法司法的指导思想,对于加快构建更加成熟更加定型的资本市场基础制度体系,切实提高违法成本,坚决维护资本市场秩序和保护投资者合法权益具有重要指导意义。

第三,《意见》完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计。

“《意见》以体制机制改革为主线,确立了时尚证券执法司法工作的主要目标与,重点任务、目标清晰,路径明确,对于实现行政执法与刑事司法高效衔接,提高证券执法司法效率具有重要意义。”赵锡军如是表示。

2022-2025完成两大目标

《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕打造一个规范、透明、开放、独立的资本市场的目标,坚持市场化、法治化方向,坚持“建制度、不干预、零容忍”方针,明确了资本市场未来5年打击证券违法活动的主要目标。

《意见》表明,到2022年,资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展,依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立,证券违法犯罪成本显著提高,重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制,投资者权利救济渠道更加通畅,资本市场秩序明显改善。

《意见》提出,到2025年,资本市场的法律体系更加科学完备,中国特色证券执法司法体制更加健全,正确的执法司法,透明度规范性和公信力显著提升,行政执法与刑事司法衔接高效顺畅,从法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

七大方面27条举措涵盖全且宽

为完成上述目标,意见规定了七个方面共27条具体举措。

其一,完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系。主要包括贯彻实施行刑法修正案(十一)和新证券法,同步修改刑事案件立案追诉标准,完善相关刑事司法解释和司法政策,加快制定上市公司监督管理条例,证券期货行政和解办法配套制度,修改虚假陈述民事赔偿司法解释,取消前置程序。

其二,建立健全的依法从严打击政治违法活动的执法司法体制机制。包括成立打击资本市场违法活动协调工作小组,进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派出证监会的体制优势,探索在证监会建立派驻检察工作机制,完善证券案件审判体制机制,加强北京、深圳等交易场所所在地金融审判力量建设,探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理,加强的证券犯罪办案和审判基地建设,实现对证券犯罪案件适当的集中管辖,强化地方政府属地责任,研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度。

其三,强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域的执法。包括严厉查处欺诈发行、虚假虚假陈述、内部交易、老鼠仓、操纵市场等重大案件,加大对发行人控股东、实际控制人、董监高等的追责的力度,严肃追究中介机构及其从业人员协助造假的法律责任,完善跨部门协作机制,坚决取缔非法经营证券经营机构,清理非法证券业务,打击非法证券投资咨询等活动,加大场外配置监测力度,打击规模化体系化的场外配资活动,加强设地方交易场所案件的行政处置与司法审判工作的衔接,强化对债券市场各类违法行为的统一执法,优化债券市场监管协作机制,加快制定私募投资基金监督管理条例,加大对私募领域非法集资和侵占挪用基金财产等行为的打击力度。

其四,加强跨境监管执法协作。主要包括完善数据安全、跨境数据流动,涉密信息管理的相关法律法规,修改境外发行证券上市相关保密和档案管理工作的规定,分类施策,做好中概股公司风险及突发情况印证,修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定,进一步深化跨境监管执法协作,推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟,抓紧制定证券法有关意外适用条款的司法解释和配套规则。

其五,着力提升证券执法能力和专业化水平。主要包括加强证券执法力量,优化证券稽查执法机构设置,推动完善符合资本市场需要的中国特色证券执法体制机制,丰富证券执法手段,建立健全资本市场严重违法隐患排查预警和举报奖励制度,加强统一执法,制定行政处罚裁量基准,严格规范公正文明执法司法。

其六,加强资本市场信用体系建设。包括推动在相关法律法规中增设诚信建设专门条款,夯实诚信建设基础制度,建立资本市场信用承诺制度,对违反承诺的市场主体,依法实施失信惩戒与约束,建立健全全国统一的资本市场诚信档案,健全诚信信息共享机制,形成各方共建、共治、共享的资本市场诚信格局。

其七,加强舆论引导和监督问责。包括做好立体化打击证券违法活动的新闻舆论工作,向市场传递“零容忍”鲜明信号,坚决落实深化金融领域反腐败工作要求,坚决查处各种金融风险背后的腐败问题,优先查处的可能影响资本市场重大改革进程,可能引发系统性风险的事件,以及监管干部与市场人员内外勾连的等案件。

全面系统从严打击呈现六大亮点

《意见》对依法从严打击证券违法活动做了全面系统的部署安排,具有诸多亮点。

亮点一:成立打击资本市场违法活动协调工作小组,加大对重大案件的协调力度,完善的信息共享机制,推进的重要规则的制定协调解决重大问题有利于更好地推动从严打基础这些违法活动。

“实现资本市场的有效监管,仅靠监管机构的努力远远不够,需要有立法的支持,司法的保障,以及地方政府的相关部门的配合,形成资本市场监管的合力。”赵锡军认为,当前的资本市场的执法面临的形势较十几年前更加严峻,大案要案多,新型疑难案件多,涉及涉案的金额更大,涉案件的涉众性更强。不仅扰乱了资本市场的秩序,危害国家金融的安全,甚至严重影响了社会稳定。因此必须协调好的行政和刑事司法机关的力量,形成强大的一个执法合力,才能有效地予以应对。

亮点二:进一步发挥公安部证券办的侦查局派驻证监会的体制优势。

据了解,一直以来公安机关也高度重视支持证券领域违法犯罪活动的处置工作。那么早在2002年公安部就设立了证券犯罪侦查局,在实践中取得了良好的成效。但是随着证券期货违法犯罪手段的快速变化,相关的刑事侦查工作也面临着一些新的问题,突出表现为了侦查局打击证券犯罪的专门力量,案多人少的矛盾比较突出。针对上述问题,《意见》提出,要进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势,优化公安部证券犯罪侦查,编制资源配置,加强一线侦查力量建设。

证监会介绍,下一步,将会同公安部完善线索研判、数据共享、情报导侦、协同办案等方面的,行政刑事执法协作机制,进一步加强对违法活动的打击力度。

亮点三:探索在证监会建立派出检查的工作机制与长期以来证监会高度重视与检察机关建立执法司法协作机制,形成打击证券违法期证券期货违法犯罪合力。

2012年最高法、最高检、证监会、公安部联合印发了《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》,进一步完善了行政执法与刑事司法的衔接机制。目前在构建专门化的证券司法体制形成工作合力,侦查机制有证券犯罪侦查局;审判机制目前上海北京分别设有专门的金融法院;检察机制方面目前还是空白,在《意见》起草过程中,证监会提出了探索在中国证监会建立派驻检查的工作机制,通过参与案件线索会商研判,开展犯罪预防等,加强最高人民检察院与中国证监会公安部的协同配合。

亮点四:在北京深圳的证券交易场所所在地,加强金融审判工作力量建设,统筹证券期货领域刑事行政民事案件的管辖和审理,资本市场法制建设具有自身的规律特点。也特别强调基于专业基础上的统一性公正性,对整个证券法特别规定了在行政执法方面的集中统一的监督管理体制。与此同时,资本市场交易模式和产品结构多样,金融创新和市场层次的发展迅速,证券期货案件的专业性强,问题复杂,涉及范围广,干扰运输多,查处难度大,需要集中办案力量推行办案人员专业化,提高办案质量和效率。

证监会表示,下一步将按照《意见》的精神,继续配合最高法和相关的地方政府推动在深圳的土地设立金融法院,推进的金融审判专业化建设。同时证监会将推动将刑事、行政、民事案件统一纳入金融法院管辖范围,进一步完善适应资本市场特殊性的专门化体制机制安排。

亮点五:关于取消虚假陈述民事赔偿诉讼前置程序。前置程序是基于我国证券市场发展和证券侵权责任法律制度所处的特定的历史阶段、根据司法实践需要的设置,运行10余年来总体社会效果良好,在减轻原告举证责任,防范战术现象,统一行政处罚与司法裁判标准等方面发挥了重要作用。

“近年来就是随着人民法院证券审判经验的不断积累,以及司法制度和资本市场制度的不断完善,那么为了更好保障投资者及时提起诉讼的权利,废止的废止前置程序的呼声也越来越高。”叶小杰表示。

2015年的4月份,最高法发布了关于人民法院登记立案若干问题的规定,那么明确了一个立案登记制度,就是说整个的立案的程序相对来说要比以前要简化了很多。

2015年的12月份,最高法在关于当前审判工作中若干具体问题中指出,因虚假陈述内部交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件,立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。2020年7月,最高人民法院发布的《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》、《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》,均未对前置程序做强制性的要求。实践中有些法院,已经不再将前置程序作为起诉条件。

证监会表示,下一步将继续配合最高法做好关于虚假陈述的民事赔偿的司法解释,对于前置程序废止后的相关诉讼时效、接入日的认定、重大性的认定、原告举证能力,防范滥诉民事诉讼与行政执法衔接的问题,进一步研究完善相关制度设计,积极构建的符合我国国情的证券虚假陈述民事赔偿制度。

亮点六:关于完善数据安全、跨境数据流动,涉密信息管理等相关法律法规。

随着资本市场双向开放和国际监管合作的进一步发展,证券发行人跨境融资投资者跨境投资的行为也越来越普遍,个人信息和重要数据跨境流动日益频繁,由此引发的数据安全风险值得关注。主要表现在四个方面。

一是证券期货经营机构自身数据资产保护意识,安全管理及风险防控能力无法有效应对跨境数据流动。

二是外资、证券、基金、期货经营机构的跨境数据流动,可能损害我国的国家权益。

三是国外上市公司所控制的境内企业,企业现在企业实体外资控股的国内上市公司存在违规跨境传输我国重要经济数据的风险。

四是市场机构依托专项业务和技术服务机构开展跨境证券期货业务时,可能遭遇了更大的数据安全风险。

在数据跨境流动方面,相关市场主体应当严格遵守保守国家秘密法,网络安全法等法律规定,不得将影响国家安全的设备信息,敏感信息擅自跨境传输。

目前国家正在积极制定数据安全法,个人信息保护法等相关法律。因而在《意见》中提出完善数据安全、跨境数据流动,涉密信息管理等相关法律法规,推动在上述法律法规中明确跨境数据的权益、主体权利、保护主体责任、监管机构权利等事项,守住数据安全底线。

据了解,为进一步规范数据跨境流动的相关流程,证监会也正会同有关部门抓紧修改2009年制定的境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定。

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